“People’s Financial Institution”

Makalah Lama:
Tulisan ini pernah dimuat dalam Jurnal "Perencanaan Pembangunan" Edisi 23 Tahun 2001.

“People’s Financial Institution”
(Perspectives of Regional Authority,Microfinance Institutions, Small-Medium Enterprises,
And Empowering Local Community)

Rendy R. Wrihatnolo

I. Introduction

The root of crisis problems are multidimensional. It has been hit us for about three months. Some analysts suggest that the root of crisis due to both internal problem (domestic) and external problem. Respectively, it is intertwined one another. We almost never know which the real roots are. However, recovering impacts of multidimensional crisis as well as eliminating sources are required immediately. It won’t stop the problem by having feud on the best recovery strategy for recent Indonesian.
Fundamental elements of economic recovery. Through this brief article I shall emphasize that national competitive strategy must prompts four fundamental elements as foundation of economic recovery, they are: national political commitment; law enforcement, national order and security; recovery of public trust to government; and securing basic needs of the people justly. They are to be fulfilled associated with national economic recovery.
Objectives of economic recovery. Short term objective of economic recovery is laying a solid foundation in implementing ordinary development to achieve long term objective to prosper people vertically and horizontally. I call the strategy “national competitive strategy.” Argument is to recover national economic we must improve our national competitive power and we perform it systematically. Therefore we need strategy which is considered as development vision for all development agents, either society –including business- and government- including local government.
Strategy Direction. National competitive strategy encompasses three directions: first, mobilize all domestic potent, resources, and domestic capacity for national economic interest. Second, creating self-supporting character among national economic agents. And, third, improving national competitive toward global competitive through democratic development mechanism upon people prosperity and national interest.
Based on those strategy I shall formulate five policy foundation of national competitive strategy, includes (1) to foster macro economic recovery ; (2) to foster cultivation of natural resources wisely ; (3) to foster real economic development ; (4) to foster supply and distribution of people basic needs justly ; and (5) to foster supporting instrument and infrastructure of economic activities . Five Yearly National Development Program/Program Pembangunan Nasional-lima tahun (Propenas) has accommodated the ideas.
Strategic Implementation. The strategy can be achieved through two development paths, they are regional-sector development path and national-sector development path. The implementation strategy emphasize on creating entrepreneurship among local agents to be self-supporting in developing their region. Therefore, regional-sector development, called regional development, is the very means in implementing national competitive strategy. Development through national-sector development path is to put government as facilitator of regional development which is performed by local government and local society including local entrepreneur. Local government is the key success of national development, is viewed as sector development in each region. Thus, the key success in improving national competitiveness is all regional components or society.
Regarding with regional authority, here are the explanation. Term “autonomous”, simply translated by Webster’s dictionary as “self-governing”, “of a self-governing state, organization, etc.”. In broader sense autonomous term refer to: “autonomous in adopting regional self-governing”. Hence terms regional autonomous (regional authority) springs. In some cases, term of autonomous is contested with term of centralized state management (centralization). Such, rise view that regional autonomous is opponent of centralized state management (centralization). But, some Indonesian scholars, simply interpreting autonomous as process of creating regional self-support, either government system or social order in achieving people prosperity upon national interest, within Negara Kesatuan Republik Indonesia. More precise assessment on it considers autonomous as regional government and regional society autonomous/ Regional authority. Regional society is viewed as development autonomous, that is development rooted on people potent, by people, and for the sake of the whole people.
Related with national banking, there are facts that national banking system is ruining it self which indicated by failure of banking role in anticipating economic crisis impact. National banking role in the coming of crisis has indeed distorted. National banking are considered and claimed incapable to function properly through it operation standard procedure. Such conditions are inevitable due to individual and non economic interest violation to the efficiency principle as a credo of business-minded institution. Bank functions either representing public interest “to serve the public” or representing individual “bank owner” become biased. Even bank represents interest beyond the two, interest beyond ordinary. Due to these distortion ordinary people become the victim, even the worst, national banking system can not afford crisis impact anymore.
Meanwhile, national banking system has not qualified to apply a true banking system by based on facts and long history of empirical experience of national economic. Now, we need a fundamental reformulation toward national banking system to be effective in developing conducive and constructive climate to develop economic activities which are directly performed by all regional society. Recently, national banking system adopts branch banking system. The system is applied in countries such as British, Australia, New Zealand, Canada, Hong Kong (England), and South Africa. In addition, there is unit banking system which is only applied in United States of America . Others countries, apply hybrid banking system, like Japan, German, India, and French . The main problem in adopting national banking system is the fact that almost all larger national bank have branches throughout Indonesia whose customer are almost all segments of society, which provides various financial services. So, as crisis hit Indonesia they (national banks) collapsed one by one. The impact is that all financial services halted. Regional economic activities cries out for funding problem. And regional economic activities –majority are small scale economic activity and small business –will fail to perform, respectively. .

II. Challenges in Developing Small Business

In the world where geographic boundary is not significant, national economic become integrated into global economic. Gradually, boundary and partition used to protect economic activity are melted. The turbulent and massive global economic activity enable the flow of people, goods, service and information become more advantageous in term of speed, quantity, quality and cost than before.
In this changing process, only those whose advanced economic that will grab economic opportunities. While the weak economic will stand still. In fact, small entrepreneur is the largest part of those with weak economic. Whereas, small entrepreneur with their business which is scattered throughout small villages and intensive in labour open chances to create rural economic activity that absorb unemployment and reduce poverty.
To pace with undergoing changes and on going development, small entrepreneur needs to be adaptive in efforts to improve their competitiveness. Small businesses, them selves, can not be adaptive. Due to lack of production assets and demand of higher competition invites government to support, protect and pay attention and make effort to empower small business.
Here improvement to production assets, particularly toward fund resources finds its important role. For small business, access to fund resources is initial motivator for economic capital building to improve production and income surplus to be used in capital accumulation. In other word, fund supply is basic for capital accumulation and it is foundation in expanding structural changes.
Small business in Indonesia is featured by some weaknesses as follow: first, lack of access toward fund resources, second, lack of technological skill and mastery, and third, lack of marketing strategy, fourth, not competitive business environment. These weaknesses bring about low production among small business. Low output resulting low income. Low income implies in declining productivity that affect quantity and quality product.
It is unsurprisingly that large number of small business only occupy few of production asset and less contribution to national production. BPS data in 1998 suggests that 61,1% of national production constituted only 0,2% relative to the whole company in Indonesia. This figure equal to 66.428 company. The rest of it, 98,8%, or 33,4 millions company in Indonesia only occupy 38,9% of national production. Group of 0,2% is group of large and larger business. While, 98,8% is group of small and smaller business. In addition, business world structure shows that small-micro business contributes 99,4% employment and absorbs up to 84% employment, but only contribute 14% of GDP.
The inequality shows imperfection in national business structure. Such condition is very fragile in facing competition toward foreign country. In globalisation era competition is not only supported by larger company but requires support from small qualified-company. These are our future challenges to foster small and middle industry hand in hand with larger industry to become a foundation for strong national development.

III. Ideas in Managing Small Business

Efforts to be formulated in managing and empower small business must be directed into three levels. First, direct action, whose direction, practice and effect directly related to small business. This action may directly solve internal problem faced by small business. Direct action, at least, includes: provide fund aid and stimulant capital aid, human resources improvement and training assistance, technological instrument and infrastructure assistance, assistance of information system and business information network, and assistance of people institution empowerment and apparatus in managing activity within circle of small business empowerment. Secondly, indirectly action, that is action whose direction, practice, and its impact indirectly related to the objective of forming effective and income generating small business. Including in these action are: providing assistance for physical development such as road network, bridges, dock, market, development of public transportation, development of basic social infrastructure like health and education facility, and development of public service infrastructure. However, indirect action is still important to support small business empowerment in its role as one of empowered national economic agent. And thirdly, specific action, that is action required refinement assistance in handling special case experienced by small business. Specific action is implemented into special assistance that co-ordinate various assistance for small business empowerment.
Three of them shall accommodate action in developing small business, to alleviate small business. Meanwhile, alleviating small business, must refer to the real problem which is faced by small business, upon direction of national development. They may include actions below: supporting for small business empowerment, creating access to fund resources for small business, linkages to larger business, and creating fair and healthy business environment and competition.
Empowerment toward small business is implemented through actions in improving skill and quality of small business. Related to that issue, the most important thing to do for small business is how to make them prepare with skill such as understanding business management, mastering in production technology, and marketing aspect. Having the skill, small business run their business efficiently, productive and based on market demand.
Meanwhile, at funding aspect, recent fact shows that few financial or fund institution which deliver their fund for small business credit in proportion. Proportional means that fund is allocated according to proportion of small, medium and large business, and the needs of fund to be lent must obey existing rule. In addition, fact shows that few financial institution which specialise on improvement and providing credit for small business. Formal financial institution, usually prefer to facilitate large business which meet technical bank criteria than small one.
On that ground, there is a need to identify the needs of financial institution for any kind business as well as way to implement and empower into cluster as follows:
First group, advanced economic agent, is one who capable to productively compete in the market. They have great access to production asset to support their economic activity to become large scale business. Advanced economic is grouped based on the capacity of business that is known as formal large business group. For the formal groups, particularly large one, formal financial institution including bank and non bank institution are available. They get business capital from banks.
The second group, transition economic agents, are those who are developing but government still need to facilitate them to improve their competitiveness in the market. This group is grouped according to business capacity, known as informal small business. For small business, particularly informal one, they need financial institution with appropriate business status and feasible loan terms for them. To informal group, however, availability various fund resources do not solve problem as they still need to have access to more formal institution for them not to be trapped to illegal creditor. Capital access for them must be promoted.
The third group, less developed economic agent which is indicated by their incapability to gain production access and economically not competitive. To be true, small business is less developed economic so that government must support them by siding with (targeting) and assistance from developed economic agent. Government is the right institution to facilitate the efforts into subsidy and tax policy. In brief, government has to function in retrieving tax from economic developed agent and distribute it to the less developed agent through subsidy. We must bear in mind that subsidy is only a stimulant. Thus, partnership between developed and less developed agent actually is a manifestation of co-operative facilitated by government.
To transition economic group who has higher chance to develop need to be endorsed to adopt micro credit provided by government, either through program scheme credit or regional development fund assistance scheme. Underdeveloped economic agent is facilitated with micro finance provided by government through block grant as continual grant associate with physical assistance projected by government to underdeveloped group.
One of requirement in improving small business has to do with creating business link to larger one. Linkage between small, medium and large business must be promoted into mutual relations. Ideally, the linkage is not patron-client (pity-based relations) since it is not favourable for the long term both for small business and “foster-parents/bapak angkat” company. In addition, to achieve effectiveness of partnership we need to develop partnership among all business level, business partnership among region, and partnership to improve human resources, knowledge and technology.
Problem facing by small business also concerning with external challenge, that is environment policy which not conducive yet for the growth of small business. Regard this small business is powerless economic group and lack of production quality and capacity compared to large group business. Therefore government and development agents must clearly and firmly take side with small business.
Siding with small business is interpreted by specific policy to protect one. The policy is precise, particularly, because often access small business to fund resources is not as big as large business, due to assumption that credit to them is high risk. However, this policy is not unlimited thing. At particular time, protection to small business must be sharpened through empowerment associated with the growth and of them. Some protection policies may be take form of Act on Small Business and Act of New Co-operative. Both has not been activated due to no details technical guidance yet. However, some operational through array of development programs have been released to promote small business.

IV. Pattern of Funding for Small Business

Direction of small business development is to improve productivity, competitiveness, and business scale of small business. Policy of small business development must be laid on awareness to develop and empower small business. The policy laid on some steps, particularly related to strengthen management and capital.
Thus, January Policy Package of 1990 (Paket Kebijaksanaan Januari 1990) enables small business to receive credit of small business (KUK), including 20% of credit which is distributed to each bank, excluding foreign bank. Other policy, i.e. development of public credit program (Kupedes) of Bank Rakyat Indonesia (BRI), either in form of investment credit or intensive capital credit, which since 1 May 1990 it’s credit ceiling has been increased from Rp.10 million to Rp.25 million per customer. Policy package and issuing law are first steps to enforce finance institution to serve small business.
Major problem of most small business is providing initial capital to start economic cycle. Therefore, capital service such as credit urgent to be launched in particular time. Credit provision which is launched temporarily is to increase production followed by increasing marketing and surplus as saving to start capital self-supported.
Capital service, substantially, must create business surplus and be managed properly and transparently which refer to the principles of: acceptable, easy to take and use; accountable, transparently manage and accountable; profitable, generate adequate income and educate people to manage activity economically; sustainable, product can be maintained and extended use by people; replicable, fund management and maintenance is done and develop by people in larger scale.
Now, there are various funding institutions either formal or informal finance institution adopting co-operative system and banking principle. Both services delivery system can be distinguished as follows:
First pattern which is included and mentioned in Banking Act as Old Fashioned BPR (BPR Gaya Lama). This pattern including finance institution that established before Pakto 1988 (October Package). BPR Gaya Lama consists of: Bank Desa (Rural Bank), Lumbung Desa (Village Saving), Bank Pasar (Market Bank), Lumbung Pitih Nagari (LPN) at Sumatera Barat, Lembaga Perkreditan Desa (Rural credit Institution) at Bali, BKPD at West Java, Badan Kredit Kecamatan (County Credit Body) at Central Java and Kalimantan.
Second is pattern of Hubungan Bank dan Kelompok Swadaya Masyarakat (HBK)/ Bank Communications and NGO. The pattern involves public banks as fund provider, Lembaga Pengembang Swadaya Masyarakat (LPSM)/Agent for people’s self-developing as technical guidance for small business group, and small business group as economic agent. This pattern can be performed indirectly, either public bank delivers fund to group of small business through LPSM as developer of small business or directly, public bank delivers fund to group of entrepreneur without LPSM.
The third pattern is credit delivery through co-operative, such as Kredit Candak Kulak (KCK) which has been reformulated as Saving Centre/Tempat Pelayanan Simpan Pinjam KUD (TPSP-KUD), Kredit Usaha Tani (KUT)/Agriculture Business Credit, Kredit Pedesaan (Bukopin)/Rural Credit, Unit Simpan Pinjam (USP-KUD)/Credit-Saving Unit, and Koperasi Kredit dan Usaha Simpan Pinjam non-KUD/Non KUD Credit Co-operative and Credit-Saving Business.
Now, there are programs of credit scheme by finance institution into cooperative. Delivered fund is micro credit which most of them are used to fund agriculture development in rural area. Target for micro credit delivery is low-income society to support program of block grant in order to increase small business group’s income and profit. Program credit is banking credit which part of or the whole fund is supported by Credit of Bank Indonesia (KLBI).
Some micro credit for small business which is delivered through cooperative including Credit scheme Kredit Usaha Tani (KUT) , Kredit kepada Cooperative (KKop) , Credit to Primary Cooperative’s Members/ Kredit Kepada Koperasi untuk Anggotanya (KKPA) , Credit to Small and Micro Business/Kredit kepada Pengusaha Kecil dan Mikro (KPKM) , Kredit/Pembiayaan Modal Kerja kepada BPR/BPRS (KMK BPR/PMK BPRS) , and Proyek Kredit Mikro (PKM) .
The fourth pattern related to programs which are carried and managed by technical department aimed to develop particular group society such as Project in Improving Peasants/ Peningkatan Pendapatan Petani Kecil dan Nelayan (P4K) of Agriculture Department, Credit of People Education Kredit Pendidikan Masyarakat (Dikmas) of Department of Education and Culture, Efforts to Improve Members of Family Planning Household/ Usaha Peningkatan Pendapatan Keluarga Akseptor Keluarga Berencana which is developed to become Usaha Peningkatan Pendapatan Keluarga Sejahtera (UPPKS) of Kantor Menteri Negara Kependudukan/BKKN, dan Usaha Ekonomi Desa-Simpan Pinjam (UED-SP) of Ditjen Pembangunan Masyarakat Desa, Departemen Dalam Negeri.
Fifth Pattern, development of capital venture in some areas that is carried out by Finance Department. Some characteristics of venture capital include: risk capital, active investment, temporarily investment, capacity in funding all level of business growth, and demanding capital gain upon investment.
The Sixth Pattern, Pawning. A pawning is finance institution that very popular among small businessmen. Customers borrow some money that is considered equal to value of the goods to be pawned. Customers is obliged to pay particular interest when due time for payback basic loan. Pawning pattern is something commonly used either by private and public institution. Public Enterprise of Pawning is finance institution adopting this pattern. Its existence is widely known throughout provinces.

V. Ideal Finance Institution

In those capital delivery we need an ideal finance institution that has social characteristics based on corporativeness, and economic feature by applying economic principle through procedure and banking criteria. Corporativeness begins with knowing each other, helping each other, and applying economic calculation. Economic principle encompasses four elements, they are favourable unit activities, simple but reliable accounting system to check and control, transaction accounting separated from other activity and autonomous in decision making.
At least they have meet four requirements follow: First, those institution meets legal and formal to have public legitimate for it’s existence. Second, they must be transparent, controllable and assessable by people. Third, they must benefit for all the people and for it own continuity. The fourth, they must be able to give finance service that is accessible for the people.
In funding small business, there are basic things to be considered to strengthen fund and credit institution:
First, agreement in perception among actor of development program/project of fund delivery to community. Agreement is upon the important of capital accumulation.
Second, by the same perception shall bring agreement to improve delivery system of various existing finance and credit for the small business to have optimum service.
Third, reformulation of delivery system is part of effort in integrating and matching development pattern among existing institution. Reformulation shall be associated with establishing finance institution that is particularly directed to serve small business based on readiness and aspiration of the people. Institution must have authority as intermediary agent that mediating development of informal finance institution to become formal one within national monetary system guidance.
Fourth, all above steps greatly depend on the role of central bank (Bank Indonesia). Bappenas as co-ordinator of national development, Finance Department as supervisor of finance institution, related technical department/institution as development program/project executor, public banks as technical supervisor for small entrepreneur, and NGO as small business assistance.

VI. Consolidating the Direction of Fund Current

The most important indicator that determine soundness of people empowerment is the naturally growth of structural changing process. This changing happened as regional skill improvement is sound enough to the continually-adequate improvement of people prosperity which indicated by increasing of capital accumulation at regional level. The Enhancing and building of the more various local economic activity will foster the increasing of money demand. That finance institution finds its important to define local creativity in mobilising regional economic activity.
In optimising fund management we may need Unit of Finance Management/Unit Pengelola Keuangan (UPK) at village and county level run by members local community. UPK functions as finance institution that accommodate and manage various assistance and fund deliver to society, is called social-economic institution in charge of fund delivery mechanism.
Local community skill in managing resources including capital resources at certain region is one of indicator to measure the effectiveness of rural finance institution system through local community UPK into income generating activity. Indicator of effectiveness can be measured to the increasing of capital accumulation through saving rate and fund delivery to the following community group who are going to enjoy access to capital resources. In this stage, strengthening of UPK’s role is aimed in consolidating community social-economic institution to perform development program/activity of and by the local community.
Initially UPK may be a finance institution of people economic activity funding that is consciously directed, organised and sustained by local community without bureaucratic intervention. Government is only stimulating a conducive climate in developing UPK through policy and rule that protect and free local community to do business. Local bureaucracy (particularly, element of village and county authority) must provide people with driving space to control UPK, and autonomous UPK as people’s finance institution/lembaga keuangan masyarakat (LKM) which is featured by: established/initiated and own by people, organised by people including in designing system applied in LKM based on agreement and interest of people, informal (not engaged to any legal-formal rule), and useful and favourable for all party.
In the next phase UPK may be developed as intermediary institution bridging between community (into community group) and bank institution. Initially institution status may be maintained as non bank finance institution and informal institution (in term of legality) and own by people (public share). To perform the role according to capacity and status, however, UPK must organised good financial management to provide accurate, complete an actual information on financial statement of local community at certain village or county. Therefore, in whenever needed the development of local economic and financial statement can be monitored at certain area and region.
LKM is a discussion forum to activate community social-economic activity, i.e. through directed, co-ordinated development planning which laid on community development within body of Unit Daerah Kerja Pembangunan (UDKP)/Regional Development Unit at county. UPK is expected to improve planning, organising, monitoring, funding, maintaining, and developing various input or output of development programmes that are accessible by people. The improvement includes institution, human resources (both apparatus and community), instrument and infrastructure, and local income generating activity.
Activity cycle of economic activity in micro aspect that develop at village and county area, is expected to perform with continuity, integrated, and interrelated to macro aspect at higher level. Interrelation in micro and macro economic cycle, at last, is expected to create comprehensive integrated economic activity through process of bottom-up and top down development. We may draw conclusion that there will be integration and interrelation among economic activity from national level to province, regency/municipality, county, village, and individual.
Role consolidation and function of UPK in the next phase must be directed to create means of development fund management that flow to county to be used as stimulus fund for development at rural area. Such concept must represent features of Act no. 22 1999/ (UU Nomor 22 Tahun 1999) on Regional Government and Act No. 25 1999 (UU Nomor 25 Tahun 1999) on Budget Balancing between National and Regional Government (Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah). Both Acts mentioned that performing regional authority consolidation is directed toward people empowerment and empowerment of government apparatus to support people empowerment (UU 22/1999) based on capacity and regional needs (within certain territory/region) and local community (within community), is called principle of resources base development (UU 25/1999). Empowerment instrument is performed through strengthening local development institution (institutional strengthening), particularly by improving skill/training on mechanism of financial management for development. In local range that function is performed by community local financial institution and privately managed by local people.
Some prominent characteristics in strengthening the role of UPK are: first, UPK development is sustainable fund activities in nature, means that activity mechanism is only emphasis on facilitating local NGO activity which need fund as a “start up” and expected to be continued to achieve self-supporting in funding the activity (revolving fund).
Second, UPK activity is explorative toward local community potential in optimising either skill or power to generate local income (local resources base for job creation to generate local income).
Third, UPK activity is directed to improve financial management skill to generate local income, mediating between community group and banking institution (intermediary banking institution) and to support banking mission as the extended hand of local monetary authority and agent of development (micro finance activities and not micro credit scheme).
Fourth, UPK activity is expected to help market agent in meeting demand and supply transparently and directed to support the flow of market information which easily and directly accessed by local community (direct access to local market information).
Fifth, UPK activity is expected to improve local capacity, particularly at rural area to create entrepreneurship and enhance local community income (enhance capacity of small to medium scale entrepreneurship within local community).
Sixth, UPK activity is directed to be explored as alternative source of real local income and to support regional authority (increasing local government revenues towards sustainable income).
And seventh, UPK activity is directed as intermediary mechanism of social-economic activity of local community. As intermediary, UPK functions as co-ordinator in implementing development program of sector, regional, and cross-sector and cross-regional and capable to create rural-urban linkages development as an effort to enhance capacity of people and apparatus (capacity building and institution building) either the institution (institutional strengthening) or human resources (human resource development). Development linkages between rural-urban territory are implemented by developing agriculture business system. By UPK activity, development linkages which is mentioned in agribusiness system can be performed sustainability (increasing sustainable activities within agribusiness system).

VII. Principle in Managing Institution of Local Development Fund

Fund for each development program that is delivered to village, firstly, flowing to county and there is administered by UPK. The main role of UPK is to record, administer, and sustain fund for local generate income activity, through activity of accumulating, distributing, saving, and delivering fund to the needed community group. The sustainability of local generate income activity must be maintained, therefore we need fund delivery mechanism. This mechanism is viewed as guidance for the agent, both at village and county level.
Revolving mechanism is based on principle “of and by the people” performed by involved party in UPK by institutionalizing principle of “sustaining source of endowment fund.” Business capital fund within a development program (development aid) is directed to become an endowment fund that is accessible by poor people at village continually. Management of business capital fund revolving is performed by UPK and at county and village, respectively. (Tim Pengelola Keuangan/Financial Management Team) is a supporting unit.
Revolving of Fund Program is a process, including way of, sustaining and developing business capital fund from the return of basic credit plus credit-interest of generate income activity by community group. Revolving is performed by re-loan those business fund capital to community group, both that has achieved generate income activity or not yet.
Fund management which is performed by UPK and TPK based on agreement made in UDKP forum. People as fund shareholder uses UDKP forum at county level to make decision including fund revolving and at village as forum of decision making and development.
The Objective of revolving is to guarantee the return of basic credit plus payment of interest rate for community group to be re-loaned again to community group as business capital of generate income activity that is accessible by simple mechanism in managing UPK and decided in the UDKP forum. At village level, it is expected to have improvement of capacity of rural community through TPK organization and activity, in coordinated accumulation of business capital fund that has not been delivered to UPK at county level. Fund revolving is directed to improve sustainability prosperity. To achieve this, there must be a principle and direction in managing UPK and fund revolving.
Fund revolving is the most important element in performing UPK. UPK need to be prepared in order to manage all fund that flows to village coordinated by UDKP at county level. Therefore effectiveness in managing UPK to allocate (fund, facility, and infrastructure) must obey variables below:
First, variable of targeting, that is defining target must be properly aimed to the subject (receiver) (targeted to the poorest of the poor), properly targeted location (territory/area), properly targeted allocation (fund), and properly targeted activity (economic activity).
Second, variable of delivery (delivering). That is aid delivery must apply mechanism of quick disbursement, on time, direct grant, fully cash money, simple procedure, transparent, and accountability.
Third, variable of receiving (receiving). That is, aid must be received by all community group members and they are ready to receive and use it with cooperative within local community institution. Benefit and result of aid management (Use of) must be transparent and accountable.
Fourth, variable of revolving (revolving). That aid revolving must be performed based on local socio-cultural and economic condition. Aid must be considered as stimulus (initial capital) in funding generate income activity that creating and generating sustainable economic activities. Mainly, economic activity that backward and forward linkages.
Fifth, variable of monitoring and evaluation (monitoring and evaluation). Monitoring and evaluation must be performed to provide data and information that support decision making (decision support system) to measure effectiveness, reformulation, and refinement of on going implementation and next policy. Monitoring is aimed to community group, fund usage, and implementation must provide simple, measured and easy to evaluate record.
Based on those variables we draw indicators of revolving direction as follows: (1) creating fund accumulation as business capital at county and village level; (2) availability of endowment fund that is accessible by people, mainly for poorest of the poor, at county and village level; (3) development of generate economic activity among community group; (4) development of local generate economic activity; (5) improving people participation in decision making to use fund as business capital; (6) develop capacity of community at county and village level in managing financial; and (7) increasing of local demand toward money that enables UPK develop as intermediary institution that provide cheap fund for local community in developing and generate further local income economic activity.
Implementation of fund revolving follows principles below: first, principle of transparency, means that ways, procedure and decision in revolving business capital fund so that accountable to community at village and county, as the owner of business fund capital; and accessible by people regularly.
Second, principle of siding-with (targeting), means that every decision on business capital fund revolving must siding with the interest of less developed people in county scope; starting from villages that has already received fund aid and develop to others villages which is participated in UDKP forum.
Third, principle of simplicity, means that every decision on business capital fund revolving must be simplified to less developed people in proposing and receiving fund.
Fourth, principle of institution, means that ways and procedures in decision making to revolve business capital fund must be institutionalized, including matters related to the changing ways and procedures of revolving, to simplify people in monitoring and evaluating performance of UPK.
Fifth, principle of empowerment, means that fund revolving process and decision making on revolving must consider effort to grow and improve the capacity of larger scale community mainly in economics indicating by the increase in income, demand, saving, developing business activity, and capacity to access adequate basic education and health, mainly for group of less developed people.
Sixth, principle of competition, means that every fund revolving decision must motivate the development of a fair and healthy competition climate, individually or collectively, indicated, among others, by giving priority to village that percentage of return of initial credit relative to total credit are higher than other villages.
Seventh, principle development, means that every revolving decision of business capital fund must be able to motivate the development of business capital fund to generate income and county economic activity.

VIII. Closing Remark

Motivated by awareness to empower people’s economic by developing small entrepreneur, so finance institution that highly commit to community and small entrepreneur is urgently required. It is more urgent as we are facing the global economic which demanding high competitiveness in the global world.
Relating to economic self-supporting and capital accumulation, finance agents has been burdened with moral accountability to prepare small entrepreneur to access funding resources in opening chances in establishing or expanding business. The role which is played by finance agent including. First, preparing in creating business access and poor people to the funding. Second, preparing small entrepreneur to use fund effectively and efficiently, including improvement managerial skill, technology and marketing. And third, hand in hand with related government apparatus imposing positive understanding that any single amount of capital to be received from credit must generate business surplus, to be saved, and re-invested to develop business, and return to.
In addition, financial institution as part of development agent is required to improve their performance and professionally provide service and showing loyalty, faithfulness, accountability, fairness, discipline, controlled and matured, and dignity that shall produce the best public service, particularly for poor people.


References

Erna Ermawati Chotim, Juni Thamrin (editor). Pemberdayaan dan Replikasi Aspek Finansial Usaha Kecil di Indonesia. Yayasan Akatiga. Bandung. 1997.

Ginandjar Kartasasmita. Development for The People: Integrating the Growth and Distribution. First publishing. PT. Pustaka Cidesindo. Jakarta. 1996.

Hasan Basri (editor). People’s Economic Development. Bina Rena Pariwara. Jakarta. 1999.

Mari Pangestu (editor). Small-Scale Business Development and Competitive Policy. First Edition. CSIS. Jakarta. 1996.

Roderick Brazier, Sahala Sianipar (editor). Indonesia’s Anti-Monopoly Law and Its Impact on Small and Medium Enterprises. The Asia Foundation and USAID. Jakarta. April 1999.

Shujiro Uratha. Policy Recommendation for SME Promotion in The Republic of Indonesia. Report to Coordination Minister of Economiy, Finance, and Industry. July 2000.

Sidqy L.P. Suyitno. Konsep Refomasi Perbankan Nasional serta Restrukturisasi dan Rekapitulasi Lembaga Keuangan Masyarakat (LKM) Dalam Rangka Pengembangan Sistem Ekonomi Kerakyatan. article was presented at Seminar on Development Micro Finance Institution, held by Kantor Menko Perekonomian, 24 Oktober 2000.


Magazine and Journal

Usaha Kecil Pada Masa Krisis Mampukah Bangkit? Journal Analisis Sosial. Vol.4. No.1. Januari 1999. The Asia Foundation and USAID.


Report and Proceeding

Bank Indonesia. Annual Report 1998/1999, Bank Indonesia, Jakarta, 1999.

Departemen Perindustrian dan Perdagangan (MoIT). Industri Kecil Dalam Angka Tahun 2000. Jakarta. Februari 2000.

Konperensi Nasional Usaha Kecil. Meningkatkan Kontribusi Usaha Kecil dalam Pertumbuhan Ekonomi Indonesia. Second Edition. ISEI-KADIN-The Asia Foundation. 1998.

OECD Documents. SMEs: Employment, Innovation and Growth. The Washington Workshop. 1996.

Tim Usaha Kecil. Studi Monitoring Dampak Krisis Terhadap Usaha Kecil. Final Report. AKATIGA-The Asia Foundation-USAID. Jakarta. 1999.


Manual and Guidelines

Manual Teknis (Implementation Manual). Program Pengembangan Kecamatan Tahun Anggaran 1999/2000, Tim Koordinasi Pengelolaan Bantuan PPK. 1999.

Panduan Program (Program Guidelines). Program Inpres Desa Tertinggal, Bappenas-Depdagri, Jakarta, March. 1994.

Pedoman Umum (Program Guidelines). Program Pengembangan Kecamatan Tahun Anggaran 1999/2000, Tim Koordinasi Pengelolaan Bantuan PPK. 1999.

Petunjuk Pelaksanaan (Implementation Manual). Program Pemberdayaan Industri Kecil dan Menengah serta Pedagang Kecil dan Menengah. Departemen Perindustrian dan Perdagangan (MoIT). 1999.

Petunjuk Teknis (Technical Manual). Program Pemberdayaan Industri Kecil dan Menengah serta Pedagang Kecil dan Menengah. Departemen Perindustrian dan Perdagangan (MoIT). 1999.

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 9 Tahun 1995 tentang Usaha Kecil.

Tanggapan atas Gagasan Desentralisasi BUMN

Tanggapan atas Gagasan Desentralisasi BUMN
Oleh: Randy R. Wrihatnolo

Pada tanggal 7 Juli 2008 di website “inilah.com” Ichsan Loulembah menulis artikel berjudul "Desentralisasi" BUMN”. Artikel tersebut mencoba mengangkat kembali isu bertema yang sama yang pernah dimuat di harian umum Kompas 8 Juli 2005 berjudul “Melihat BUMN dari Sisi Lain: Memindahkan Kantor Pusat ke Daerah demi Pemerataan“ yang ditulis oleh Ignasius Jonan. Ichsan mengutip kembali ungkapan Ignatius upaya desentralisasi BUMN merupakan sebuah upaya bertujuan memeratakan pembangunan di daerah (di luar Jakarta) yang dinilai berjalan lambat dengan melalui suatu langkah terobosan. Salah satu yang dipersoalkan Ignatius adalah kenyataan di mana sebagian besar dana masyarakat dan kucuran kredit secara nasional masih tersentralisasi di Jakarta.

Menurut Ignatius, terdapat beberapa alasan untuk membuktikannya yaitu (1) perolehan pajak nasional sebagian besar masih dikontribusikan oleh kegiatan usaha di Jakarta; (2) berkembangnya pendekatan grouping (atau regrouping) dan memilih cara-cara cluster dalam kegiatan bisnis dan industrinya di berbagai negara baik secara alamiah maupun terencana; (3) sejumlah perusahaan (walau bukan state owned companies) yang dimiliki swasta menempatkan/memulai bisnisnya di lokasi (daerah) tertentu mengikuti sejarah industri dan akibat kebijakan pemerintah; dan (4) peredaran uang dan modal maupun pusat pengendalian bermacam sektor ekonomi berpusat di Jakarta dan daerah ahanya menjadi tempat produksi saja. Implikasinya secara ekonomi sangat luas, paling tidak data hingga tahun 2005 menyebutkan bahwa secara umum 52% dari Rp. 951 triliun dana masyarakat di bank umum tersentralisasi di Jakarta, dan sisanya 48% dana masyarakat terbagi untuk 29 provinsi lainnya.

Usulan Ignatius kemudian diangkat kembali oleh Ichsan Loulembah agar diperhatikan kembali dengan pertimbangan: pertama, Jakarta dan belakangan Surabaya telah semakin padat, baik dari segi kepadatan properti yang menjulang, terlampau panas dari segi peredaran uang. Menurut Ichsan hal ini tidak sehat bukan saja dari segi ekonomi,namun yang lebih penting secara sosial-politik, dalam jangka panjang. Juga akan membangkitkan berbagai sektor penyertanya. Kedua, upaya pemindahan berbagai kantor pusat BUMN itu juga memberi keseimbangan baru atas terserapnya' berbagai jagoan daerah sektor swasta ke Jakarta. Sampoerna, Djarum, Gudang Garam, misalnya. Walau industri rokok mereka tetap berada di daerah asal, namun kini mereka merambah ke berbagai sektor seperti perbankan, properti, dan kemudian berpusat di Jakarta. Begitu juga nama-nama besar di sektor lainnya. Berbagai pemain utama swasta kini, dulunya adalah pengusaha daerah. Baik itu karena generasi pertama pendiri kelompok usaha mereka berawal di daerah mereka. Sebut saja keluarga Kalla, Bakrie, Salim, Eka Tjipta, dsb. Menurut Ichsan, terserapnya “jagoan daerah” ke Jakarta lebih karena alasan pertumbuhan aneka sektor terlampau laju, peredaran uang amat besar, berbagai keputusan politik di bidang ekonomi belum sepenuhnya bernafas desentralistik yang berimplikasi pada persebaran ekonomi di berbagai daerah.

Gagasan Ignatius yang diangkat adan ditanggapi oleh Ichsan sangat perlu ditindaklanjuti, namun kita perlu menoleh kembali apa yang pernah dilakukan rezim pemerintahan sejak masa Soekarno hingga sekarang. Gagasan “Desentralisasi BUMN” sesungguhnya gagasan mendesentralisasikan BUMN adalah salah satu jawaban atas kerisauan terpusatnya perputaran uang di Jakarta. Dampak pemusatan uang (disengaja) ataupun terpusatnya uang (tanpa sengaja) ini menyebabkan melemahnya kapasitas moneter di wilayah yang semakin jauh dari Jakarta.

Agar kapasitas moneter di wilayah-wilayah di luar Jakarta, maka gagasan mendesentralisasikan BUMN, meski secara sederhana, mendapatkan justifikasinya. Gagasan ini, meskipun bukan sama sekali baru, karena sesungguhnya konsep ini pernah digagas sejak zaman Presiden Soekarno maupun pada zaman Presiden Soeharto, hanya kontennya saja yang berbeda.

Pada zaman Bung Karno, secara fisik dan operasional, BUMN diajak untuk direlokasi di daerah (kalau bahasa bang Ichsan Loulembah barangkali didesentralisasi) (baca konsep Penasbede 1958, Depernas 1958). Hasilnya beragam, misalnya pemindahan sebagian operasi Semen Gresik ke Padang (yang kelas menjadi embrio Semen Padang). Itu adalah salah satu hasil kebijakan "desentralisasi" BUMN tadi. Contoh-contoh lain sangat banyak. Relokasi BUMN ke wilayah-wilayah lain ke luar Jakarta pun sesungguhnya semakin marak. Sayang, secara fisik memang pindah, implikasinya banyak kesempatan kerja baru tercipta di seputar BUMN itu. Namun secara keuangan sebagian besar masih berkutat di Jakarta. hal ini disebabkan bank-bank mitra si BUMN itu berpusat di Jakarta.

Sementara itu pada era Suharto, desentralisasi BUMN memang didorong melalui pembentukan badan investasi daerah (BKMD) yang mendorong penanaman modal di daerah (selain di Jakarta). Sayang, meski mendapatkan dukungan politik yang besar dari Pak Harto, ternyata pelaku kebijakan belum dapat mencerna keinginan ini. Sebagian BKMD sekedar menjadi pencatat calon investor saja, tapi sedikit yang berhasil direalisasikan. Sedangkan upaya mendorong inisiatif pemerintah daerah untuk menjadikan anak perusahaan di daeerah untuk menjadi BUM-Daerah telah pula digagas. Dan hasilnya memang kurang memuaskan.

Pada masa Presiden Gus Dur dan Megawati, upaya yang dianggap "terobosan" dilakukan dengan membentuk Lembaga Ekonomi Desa dan Badan Usaha Milik Desa. Mereka dilatih untuk mengakses kepada BUMD maupun BUMN yang beroperasi di daerah tertentu. Namun upaya ini kurang efektiv menggiring perputaran uang di Jakarta agar pindah ke daerah.

Pengalaman tersebut secara sederhana (insting saja) memberikan pelajaran kepada kita, bahwa jika ingin meningkatkan kapasitas moneter daerah maka upaya yang dilakukan sesungguhnya dapat mencakup garis-garis besar sebagai berikut:

(1) menciptakan kerangka regulasi insentif kepada calon BUMN agar merelokasi usahanya di daerah. Insentif tersebut antara lain mempermudah iklim usaha (mudah dikatakan, tapi nyatanya tidak, banyak contohnya). Hal ini selain membutuhkan dukungan politik yang kuat, juga memerlukan kerangka teknokratik yang operasional. Salah satu kerangka teknokratik yang dibutuhkan antara lain memilih dahulu sektor ekonomi yang sesuai di daerah tersebut. Misalnya dalam konteks pembahasan ini adalah sektor pertanian di wilayah Kalimantan Selatan dan Tengah.

(2) menggiring BUMN Perbankan agar memindahkan kantor pusat, operasional, dan kegiatan fisiknya ke daerah, sekaligus mempertajam core-bussiness mereka pada bidang tertentu. Salah satu contoh: jika ingin menjadikan Kalimantan Selatan dan Tengah sebagai lumbung padi baru, maka pindahkan BUMN yang dapat membiayai usaha tani ke sana. Tentu hal ini membutuhakn perencanaan matang.

(3) memindahkan/merelokasi BUMN berbasis Industri Manufaktur ke luar Jawa. Misalnya (ingat hanya misalnya hlo) memindahkan operasional Petrokimia Gresik ke Kalimantan Selatan. Sehingga aktivitas usaha tani di sana dapat didukung oleh ketersediaan pupuknya.

(4) memperkuat sentra pelatihan bagi calon tenaga kerja agar sesuai dan layak sebagaimana diperlukan. Menggandeng perguruan tinggi berkualitas tinggi untuk menjadi pendamping bagi SMK-SMK di daerah. Misalnya menggandeng POLMAN Bandung sebagai pendamping untuk melatih siswa-siswa SMK di Banjarmasi dan Palangkaraya dalam pembuatan mesin-mesin pertanian dan pengolahan hasil pertanian.

(5) memindahkan BUMN Berbasis Jasa seperti pergudangan dan distribusi ke daerah. Jika pemindahan tidak dimungkinkan, maka pemda dapat diminta untuk menerjuni core-bussiness ini. Pergudangan dan distribusi sangat penting untuk menjamin ketersediaan saprotan atau menjamin stock padi untuk kebutuhan Kalimantan.

Pelaksanaan desentralisasi BUMN sesungguhnya merupakan langkah strategis untuk daya tarik tersendiri bagi suatu daerah. Kelak, pemindahan BUMN ke daerah dapat menggambarkan kekhasan daerah itu. Kalimantan khas dengan BUMN-BUMN Kluster Produksi Pertanian, Jawa Timur khas dengan BUMN Kluster Industri Perkapalan, Sulawesi khas dengan Kluster Industri Energi (PLTN??), dll.

Pendesentralisasian BUMN ke daerah pasti akan menimbulkan dampak jangka pendek maupun jangka panjang baik bagi Jakarta maupun bagi "daerah yang baru" yang menjadi lokasi BUMN. Kebijakan ini pasti menimbulkan side-effect yang luas. Sehingga jauh-jauh hari perlu dikomunikasikan secara luas ke masyarakat.

--ooOrrwtOoo--

Efektifkah Kebijakan Pro-Poor?

Opini:
Efektifkah Kebijakan Pro-Poor?
oleh: Randy R. Wrihatnolo

Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2005-2009 menargetkan persentase penduduk miskin (P0) tahun 2009 pada level 8,19%. Artinya, dengan dasar garis kemiskinan tahun 2005 konstan dan pertumbuhan penduduk di kisaran 1,3% per tahun, maka jumlah penduduk miskin secara akumulatif harus berkurang minimal 13 juta jiwa.

Target RPJMN memacu Pemerintah meningkatkan pelayanan publik dan pembangunan kepada penduduk miskin (pro-poor policy). Program yang dianggap penanggulangan kemiskinan (PK) diindikasikan oleh program-program yang memihak rakyat miskin (pro-poor) seperti program stabilitas harga bahan kebutuhan pokok untuk rakyat miskin; program ekonomi produktif skala mikro; program pemberdayaan masyarakat; program perluasan akses masyarakat miskin kepada pelayanan dasar; serta program perlindungan sosial bagi masyarakat miskin. Sayangnya, belanja publik untuk program-program PK belum mampu mencapai target P0 tahunan on-track.

Anggaran PK vs P0

RPJMN secara tahunan dijabarkan Rencana Kerja Pemerintah (RKP). RKP 2004 (tahun awal RPJMN) menganggarkan Rp 18 triliun untuk PK sehingga P0 membaik dari 16,7% menjadi 15,9%. Namun P0 2006 membengkak menjadi 17,8% meski anggaran PK dalam RKP 2005 meningkat menjadi Rp 23 triliun. Salah satu penyebabnya adalah kenaikan harga BBM di tahun 2005 yang mendorong inflasi sejumlah komoditas yang sensitif untuk orang miskin.

Pemerintah merespon P0 yang meninggi itu dengan menganggarkan Rp 42 triliun dalam RKP 2006 termasuk untuk program subsidi langsung tunai (SLT). P0 2007 pun berhasil turun menjadi 16,6%. Keberhasilan ini meyakinkan pemerintah dan menaikkan anggaran PK menjadi Rp 51 triliun dalam RKP 2007 dengan harapan P0 2008 turun menjadi 15%. Sementara itu untuk RKP 2008 telah dianggarkan sekitar Rp 59 triliun dan sekitar Rp 81 triliun untuk RKP 2009 dengan target P0 10%.

Artinya jumlah penduduk miskin per 2008 harus berkurang sekitar 3-4 juta orang (sekitar 2%). Hal ini tentu amat sulit karena status mereka sampai akhir 2008 harus dipertahankan agar tidak miskin. Apabila tidak dilakukan, maka mereka akan miskin lagi dan tetap menjadi beban tahun 2009. Sementara itu, untuk menurunkan P0 2009 menjadi 10%, maka 11 juta orang harus menjadi tidak miskin lagi sampai pertengahan tahun 2009. Beban target 2009 akan jauh lebih sulit dibanding tahun 2008. Beban bertambah berat bila persoalan kenaikan harga minyak mentah dan krisis pangan global berkepanjangan hingga akhir tahun 2008.

Evaluasi atas sejumlah program PK yang sedang berjalan menunjukkan adanya ketidakefektifan pelaksanaannya. Sehingga diduga, gelontoran anggaran dan berbagai program yang ada itu tidak efektif menurunkan jumlah penduduk miskin. Kebijakan PK dianggap tidak efektif karena kurang memperhitungkan faktor yang mampu menyebabkan peningkatan kesejahteraan orang miskin.

Penyebab Kebijakan PK Tidak Efektif

Ketidakefektifan kebijakan PK disebabkan enam persoalan utama. Pertama, adanya perbedaan penafsiran tentang PK. Tiap kementerian/lembaga (K/L) mempunyai konsep sendiri tentang PK yang menyebabkan tiap K/L mempunyai mekanisme dan sasaran masing-masing. Tidak ada kesatuan tujuan yang bermanfaat pada satu sasaran yang sama. Sehingga sulit diperkirakan berapa jumlah orang miskin yang terlayani program-program PK.

Kedua, tiadanya ketegasan lokasi kantong kemiskinan. Apabila kantong kemiskinan tidak ditetapkan dan disetujui K/L yang mempunyai program PK, maka dengan mudah terjadi ketidakfokusan pemanfaatan hasil pelaksanaan program oleh orang miskin. Penentuan lokasi dengan batas satuan wilayah terkecil (misalnya kecamatan) sangat menentukan keberhasilan pencapaian tujuan kebijakan PK. Ada kesan pengaplingan lokasi lebih menonjol daripada pembagian tugas sesuai tugas pokok dan fungsi tiap K/L.

Ketiga, kerancuan penentuan sasaran pemanfaat. Program PK di setiap K/L merupakan instrumen untuk meningkatkan kesejahteraan orang miskin. Harus dijelaskan siapa orang miskin dimaksud dan apa unitnya sebagai sentral peningkatan kesejahteraan? Masyarakatkah, keluargakah, atau individukah? Paling tepat adalah keluarga (sebagai inti dari masyarakat suatu wilayah). Manfaat diukur dengan peningkatan kesejahteraan keluarga.

Keempat, ukuran output kebijakan PK sulit didefinisikan sebagai puncak piramida dari semua output program/proyek PK. Program-program PK yang tertera dalam RKP 2007 dan 2008 sangat jelas menggambarkan ketidaksatuan tujuan output kebijakan PK yang ingin dicapai.

Kelima, manfaat yang diperoleh orang miskin dari suatu program PK seringkali kurang dari ukuran garis kemiskinan di daerahnya. Terdapat program PK yang mendeliver manfaat kepada orang miskin dalam bentuk kegiatan kontruksi –misal pembangunan jalan—dimana upah yang diterima orang miskin itu selama masa konstruksi jauh di bawah garis kemiskinan apabila dihitung 1 tahun.

Keenam, terdapat beberapa program PK tidak memperhatikan ”daya tahan kesejahteraan” yang mampu dinikmati orang miskin yang pernah terlibat dalam suatu program PK. Artinya setelah program selesai, orang miskin kembali miskin. Perlu proses pendampingan untuk mendorong orang miskin agar selama pelaksanaan dan setelah program selesai dapat mempunyai penghasilan di atas garis kemiskinan dan tetap sejahtera.

--ooOOoo--

Refleksi Dampak Pemberdayaan Masyarakat Dalam Menanggulangi Kemiskinan

Refleksi Dampak Pemberdayaan Masyarakat Dalam Menanggulangi Kemiskinan
oleh: Randy R. Wrihatnolo

I. Pendahuluan

Wacana kemiskinan di Indonesia tetap menjadi wacana yang menarik untuk didiskusikan dan dicarikan solusi pemecahannya. Kemiskinan telah menjadi masalah yang kronis karena berkaitan dengan kesenjangan dan pengangguran. Lebih dari itu, kemiskinan merupakan masalah multidimensi, karena sebab dan akibatnya saling secara komprehensif dengan faktor-faktor yang mempengaruhinya. Kemiskinan juga meliputi masalah-masalah politik, sosial, ekonomi, dan budaya. Gejala kemiskinan dapat terjadi pada skala individu (seseorang), pada suatu komunitas/masyarakat, pada suatu daerah, bahkan pada suatu bangsa.

Isu-isu kemiskinan sering disimbolisasikan dengan fenomena sosial. Meski terkadang fenomena itu tidak begitu tepat menggambarkan persoalan kemiskinan yang sesungguhnya. Namun apabila kita menelaah seluruh simbol kemiskinan, maka barangkali kita dapat menemukan arah persoalan kemiskinan yang ada. Persoalan kemiskinan digambarkan oleh fenomena (1) kepemilikan aset yang rendah; (2) terbatasnya akses masyarakat terhadap prasarana dan sarana dasar seperti transportasi, komunikasi, informasi, pasar, fasilitas pendidikan dan fasilitas kesehatan; (3) kelompok miskin tidak berdaya dan diam karena tekanan faktor-faktor ekonomi, politik, dan budaya; (4) rendahnya keterlibatan dalam kegiatan ekonomi produktif; (5) rendahnya tingkat partisipasi masyarakat dalam kebijakan publik; (6) sistem pemerintahan yang kurang baik telah mengakibatkan ketidakberdayaan dan pemiskinan; (7) bencana alam, seperti banjir, tanah longsor, gempa bumi, kekeringan dan lain sebagainya; (8) pelaksanaan otonomi daerah dalam masa transisi telah menyebabkan terjadinya mis-managament dan penyimpangan mulai dari aras nasional sampai di aras paling bawah sistem pemerintahan; dan (9) kebijakan pembangunan pada masa lalu dirasakan belum berpihak kepada kelompok miskin (pro-poor policy), khususnya dalam kebijakan pemanfaatan sumberdaya alam maupun sistem keuangan.

Isu-isu tersebut selalu ditanggapi dalam bentuk kebijakan, baik kebijakan baru maupun penyempurnaan atas kebijakan lama. Salah satu respon datang dari pasangan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dan Wakil Presiden Yusuf Kalla yang menafsirkannya dalam bentuk kebijakan yang berpihak kepada rakyat miskin . Salah satu pilar kebijakan penanggulangan kemiskinan terpnting adalah pemberdayaan masyarakat. Kebijakan pemberdayaan masyarakat dianggap resep mujarab karena hasilnya dapat berlangsung lama. Isu-isu kemiskinan pun senantiasa cocok diselesaikan akar masalahnya melalui pendekatan pemberdayaan masyarakat. Isu-isu tersebut bahkan dinyatakan dapat diatasi apabila intervensi pemerintah dilakukan melalui proses pemberdayaan masyarakat.

Menurut Wrihatnolo dan Dwijowijoto (2007), ada tiga tahapan proses pemberdayaan. Proses pertama, penyadaran dengan target, yang hendak diberdayakan diberi pencerahan dalam bentuk pemberian penyadaran bahwa mereka punya hak untuk mempunyai sesuatu. Prinsipnya, membuat target mengerti bahwa mereka perlu diberdayakan dan proses pemberdayaan dimulai dari dalam diri mereka. Proses selanjutnya adalah diberikan daya kuasa yang bersangkutan agar mampu terlebih dahulu. Proses pembentukan kapasitas ini terdiri atas manusia, organisasi, dan sistem nilai. Selanjutnya, target diberi daya, kekuasaan, otoritas, dan peluang. Sebagaimana dilakukan beberapa komunitas desa yang sukses memberdayakan diri sendiri, mereka aktif memanfaatkan peluang dan berdaya atas diri mereka sendiri tanpa bergantung pada pihak mana pun. Mereka berpartisipasi secara aktif dalam kegiatan komunitas dan mempunyai perasaan bermasyarakat. Persoalannya, apakah kebijakan pelaksanaan pemberdayaan masyarakat dalam menanggulangi kemiskinan itu telah efektif sesuai harapan?

II. Evaluasi Pelaksanaan Program-program Berbasis Pemberdayaan Masyarakat

Pada Senin 28 April 2008 di Jakarta berlangsung Temu Nasional Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri. Acara yang diselenggarakan Kantor Menko Kesra dan dihadiri 1000-an undangan dari kalangan perumus dan pelaku kebijakan pemberdayaan masyarakat. Pemerintah telah menyatakan bahwa berbagai program dan proyeknya dilakukan dengan pendekatan pemberdayaan masyarakat namun sasaran yang diberdayakan belum menunjukkan bahwa mereka telah berdaya. Proyek-proyek pemerintah berbasis pemberdayaan masyarakat ibarat proyek merpati, burung merpati tetap ada ketika jagung masih tersedia di hadapan mereka, namun ketika jagungnya habis, maka burung merpati akan terbang. Padahal proyek-proyek berbasis pemberdayaan masyarakat diciptakan agar setelah proyek atau kegiatannya selesai, pelaku proyeknya masih bersedia memelihara dan dapat memanfaatkan hasil proyek atau kegiatannya. Karena ada manfaatnya, maka pemanfaatnya diharapkan setelah itu tidak miskin lagi.

Apa yang sedang dan pernah dilakukan proyek-proyek itu seakan jauh panggang daripada api. Pada awalnya, proyek-proyek tersebut dicanangkan untuk menanggulangi kemiskinan, namun fakta menunjukkan bahwa program-program tersebut bukan satu-satunya yang mampu mengurangi kemiskinan. Hingga kini, masih banyak orang miskin di tengah gemuruh berbagai proyek PM. Tahun 2005 adalah tahun dimana tingkat kemiskinan (P0) di Indonesia yang terendah pasca krisis 1997, yakni 15,97 persen. Bahkan pada tahun 2006, P0 naik menjadi 17,8 persen. Sebagai gambaran saja, pada tahun 2005 dan 2006, pemerintah hanya menganggarkan kurang dari Rp 2 triliun untuk proyek-proyek PM. Namun ketika P0 meningkat di tahun 2006, pemerintah lalu menaikkan anggaran untuk proyek-proyek pemberdayaan masyarakat menjadi sekitar Rp 6 triliun untuk tahun 2007. Alih-alih mengejar P0 mendekati target RPJMN 2004-2009, pemerintah menganggarkan Rp 8 triliun untuk tahun 2008 dan sekitar Rp 13 triliun untuk tahun 2009.

Pemerintah sesungguhnya mempunyai pengalaman melaksanakan berbagai proyek pemberdayaan masyarakat yang telah digagas sejak tahun 1970-an seperti Program Intensifikasi Pertanian dan Perkebunan Inti Rakyat --yang mendasari pemikiran Proyek Peningkatan Pendapatan Petani/Nelayan Kecil (P4K) (1986)--, proyek Kelompok Usaha Bersama (KUBE) (1988) dan Program Tabungan/Kredit Usaha Kesejahteraan Rakyat (Takesra/Kukesra) (1995). Program itu kemudian menjadi inspirasi untuk pelaksanaan program-program Inpres Desa Tertinggal (IDT), Proyek Pengembangan Kecamatan (PPK) (1998) dan Proyek Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan (P2KP) (1999), dan banyak lagi program pemerintah dan swasta. Khusus untuk PPK dan P2KP saja, secara akumulatif lebih dari 10.000 tenaga pendamping masyarakat telah diterjunkan mulai tahun 1998 hingga 2007. Dua proyek itu saja telah hadir di sekitar 5.000 kecamatan dan 5.720 kecamatan di Indonesia akan dijangkau semua pada tahun 2009 dengan program berbasis pemberdayaan dengan label Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) dimana 21 kementerian/lembaga (K/L) akan terlibat di dalamnya.

Pemberdayaan sendiri secara teoritik dianggap sebagai pendekatan yang situasional. Teori pemberdayaan telah berkembang dengan beraneka-ragam pijakan dalam 20 tahun terakhir ini. Pemberdayaan dapat berarti sebagai suatu proses, suatu mekanisme dimana individu, organisasi dan masyarakat menjadi ahli akan masalah yang mereka hadapi. Teori pemberdayaan mengasumsikan bahwa (1) pemberdayaan akan berbeda bentuk untuk orang yang berbeda; (2) pemberdayaan akan berbeda bentuk untuk konteks yang berbeda; (3) pemberdayaan akan berfluktuasi atau berubah sejalan dengan waktu. Seseorang dapat merasa terberdayakan pada suatu saat dan tidak terberdayakan pada waktu yang lain, bergantung pada kondisi yang mereka hadapi pada suatu waktu. Para akademisi teori pemberdayaan menyatakan bahwa konsep pemberdayaan berlaku tidak hanya bagi individu sebagai kelompok, organisasi dan masyarakat, namun juga bagi individu itu sendiri.

Implikasi konsep pemberdayaan sendiri dalam pelaksanaan proyek menunculkan banyak kendala karena proses pemberdayaan tidak mesti dapat membuat yang terlibat menjadi keluar dari permasalahan yang dihadapinya. Hal ini memunculkan persepsi bahwa dalam proses pemberdayan yang tidak miskin boleh terlibat. Kita patut mempertanyakan berapa banyak orang-orang yang benar-benar miskin diajak ke dalam mekanisme proyek-proyek pemberdayaan masyarakat. Dalam konteks Indonesia di tahun 2006 lalu, hasil kajian Papaneck (2006) menyebutkan bahwa alih-alih tidak ada jawaban yang memuaskan perihal berapa orang miskin yang terlibat dalam proses pemberdayaan masyarakat, maka diberikanlah solusi, setiap kecamatan akan mendapat Rp 3 miliar per tahun. Harapannya, agar yang miskin bisa kebagian.

Meski sebagian kalangan menganggap hal ini sebagai langkah pemihakan yang nyata kepada orang miskin, namun langkah ini tidak cukup. Karena kebijakan pemberdayaan masyarakat dibebani target menurunkan P0. Padahal kita masih menghadapi enam asumsi yang belum dapat dipenuhi oleh para perancang kebijakan pemberdayaan masyarakat, yakni:

Pertama, masih terjadi perbedaan penafsiran nilai-nilai yang terkandung dalam konsep pemberdayaan. Masing-masing K/L mempunyai konsep sendiri yang berbeda satu dengan yang lainnya. Tidak jarang perbedaan tersebut justru membawa keraguan akan manjurnya konsep pemberdayaan sebagai instrumen penanggulangan kemiskinan. Pada saat bersamaan, konsep pemberdayaan belum dipandang sebagai proses untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, karena hanya dipandang sekedar upaya menanggulangi kemiskinan. Hal ini berimplikasi pada kebingungan penentuan sasaran pemanfaat program. Yang tidak miskin pun berhak menerima manfaat proyek pemberdayaan masyarakat. Hal ini dapat terjadi akibat infomasi yang rendah perihal domisili masyarakat miskin.

Kedua, penentuan lokasi belum menegaskan kantong kemiskinan yang dituju. Meski secara persentase jumlah penduduk miskin di Papua misalnya lebih banyak, namun dari segi jumlah masih jauh lebih sedikit dari Jawa Timur meski persentase penduduk miskin di Jawa Timur lebih sedikit dari Papua. Persoalan ini masih belum dipahami bersama. Bahwa akar persoalan kemiskinan di Jawa Timur dan Papua adalah sangat berbeda. Apabila kantorng kemiskinan telah ditetapkan, maka akan mudah diikuti dengan identifikasi tentang tantangan masing-masing lokasi. Penentuan lokasi dengan batas satuan wilayah terkecil (baca: desa) sangat menentukan keberhasilan pemberdayaan masyarakat sebagai instrumen peningkatan kesejahteraan. Jelaslah bahwa kecamatan dengan populasi penduduk miskin terbanyak (dilingkari, contoh pada Gambar 1) akan ditangani berbeda dibandingkan kecamatan lain yang populasi penduduk miskinnya sedikit.



Ketiga, kerancuan dalam penentuan sasaran pemanfaat. Pemberdayaan apabila diinstrumentasikan sebagai upaya mencapai kesejahteraan masyarakat, maka harus ditentukan sebagai sentral dari peningkatan kesejahteraan itu? Masyarakatkah, keluarga, atau perseorangan? Jika ukuran pemberdayaan itu adalah kesejahteraan, maka yang paling tepat adalah keluarga. Dengan demikian dapat dipastikan, bahwa pembentukan kelompok berkenaan dengan kesejahteraan ini haruslah kumpulan dari beberapa keluarga yang berdomisili di suatu wilayah tertentu, misalnya wilayah kecamatan.

Keempat, output yang dihasilkan tidak dapat diukur. Output proses pemberdayaan masyarakat meski melalui skema proses pemberdayaan masyarakat yang jelas tidak selalu terukur. Hal ini disebabkan proyek pemberdayaan masyarakat di Indonesia mendapatkan beban berupa muatan kegiatan yang telah dipandu dalam pedoman umum. Akibatnya, masyarakat yang terlibat lebih menitikberatkan jadwal penyelesaian proyek ketimbang meningkatkan kualitas pemberdayaannya itu sendiri. Padahal manfaat langsung yang dapat dipetik hanyalah upaya semasa konstruksi. Upahnya sendiri jauh dari memadai untuk disebut tidak miskin. Output pemberdayaan masyarakat harus terukur yaitu meningkatnya pendapatan keluarga, sementara hasil fisiknya dapat diukur sebagai menurunnya beban konsumsi.

Kelima, konsep pendampingan sebagai ujung tombak pemberdayaan belum dipahami. Banyak yang menyangka bahwa biaya pemberdayaan masyarakat sangat mahal sebagai akibat dari membiayai para tenaga pendamping. Namun belum ada yang mengira, bahwa biaya tersebut terlalu murah untuk suatu hasil yang efektif. Pendamping merupakan fasilitator PM. Mereka berperan sebagai pendidik masyarakat. Jaringan mereka hamper indetik dengan birokrasi pemerintah sendiri. Bahkan jaringan pendamping yang efektif adalah apabila mereka mampu melekat pada birokrasi tapi bekerja langsung di lapangan bersama kelompok masyarakat.

Keenam, penyamarataan alokasi per desa atau per kecamatan. Hal ini terjadi, karena langkanya informasi akurat yang mampu mengukur kepadatan populasi penduduk miskin. Apabila informasi ini didapatkan, maka kepadatan populasi penduduk miskin di setiap wilayah (misalnya kecamatan) pasti berbeda, dan intervensinya pun seharusnya berbeda. Apabila disamakan, maka prosesnya tidak adapat berjalan sempurna, karena masih terdapat kesenjangan input per wilayah kecamatan.

Pada akhirnya, cara pandang kita sendiri harus diubah dalam mengenali konsep pemberdayaan masyarakat dalam konteks penanggulangan kemiskinan. pemberdayaan masyarakat adalah jalan pilihan demokratis yang ditentukan sendiri oleh pelaku proyek (masyarakat). pemberdayaan masyarakat merupakan awal mula dari penguatan proses pilihan publik yang digiring masyarakat sendiri dan merupakan modal awal terwujudnya kelanggengan modal sosial.

III. Persoalan Lokasi dan Model Penentuannya

Penentuan lokasi merupakan dasar efektivitas pemberdayaan masyarakat jika ditujukan untuk meningkatkan kesejahteraan kelompok rumah tangga miskin. Namun apabila dipelajari seksama, akan nampak, bahwa masih banyak ketidaksesuaian dalam penentuan lokasi. Kondisi memunculkan 3 Model ketika kita melakukan penilaian atas pelaksanaan program-program berbasis pemberdayaan masyarakat di tahun 2007. Penilaian dilakukan terhadap perilaku empat proyek yang tercakup dalam Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM).

3.1. Model Berdasarkan Karakterisitik Wilayah

Model ini menekankan pembagian lokasi berdasarkan karakteristiknya, yaitu perdesaan dan perkotaan. Suatu proyek hanya boleh menangani suatu wilayah kecamatan atau suatu kabupaten/kota apabila proyek itu cocok dengan kondisi karakteristik kecamatan atau suatu kabupaten/kota yang ditanganinya. Hal ini menimbulkan implikasi berat pada pengaplingan wilayah operasional suatu proyek. Artinya, proyek PPK dijatah beroperasi di perdesaan, dan proyek P2KP dijatah beroperasi di perkotaan. Pedoman Umum (pedum) menyatakan pembagian “wilayah operasional proyek” berdasarkan karakteristik desa-kota itu.




Meski dalam pedum induk (pedum PNPM) telah dijelaskan aturan main yang seragam, namun dalam pelaksanaannya, masing-masing proyek berdiri sendiri (mempunyai DIPA sendiri, bukan DIPA induk, atau “DIPA koordinasi”), dan masing-masing proyek dapat mempunyai visi sendiri tentang apa yang disebut pemberdayaan masyarakat. Dalam Pedum disebutkan, bahwa koordinasi PNPM berada di tingkat Pemerintah Pusat dan setiap proyek dapat mempunyai item kegiatan yang sama. Artinya masing-masing proyek yang berbeda itu boleh mempunyai item-item kegiatan seperti penguatan kapasitas masyarakat, kapasitas masyarakat, kapasitas pemerintah daerah, prasarana fisik (prasik), modal usaha (simpan pinjam), bantuan sosial. Dalam Petunjuk Operasionalnya (PTO), setiap proyek mempunyai mekanisme masing-masing meskipun dalam 1 kabupaten/kota yang sama serta mempunyai pengaturan sendiri-sendiri perihal bagaimana masyarakat memanfaatkan dana proyek tertentu.

Implikasi pelaksanaan program berbasis pemberdayaan masyarakat di tahun 2007 adalah adanya tumpang tindih peran, dan karena adanya Pedum baru, maka pelaksana proyek dan masyarakat local peserta proyek membutuhkan waktu untuk penyesuaian dan mempelajari pedum dan PTO yang baru. Implikasi lain Model ini adalah adanya pengabaian pada tugas pokok dan fungsi yang sesungguhnya menjadi tanggung-jawabnya. Misal, Departemen Dalam Negeri menjadi mempunyai kegiatan bersifat “prasarana” disamping tupoksi aslinya sebagai “pembina wilayah”. Sementara itu Departemen Pekerjaan Umum mempunyai kegiatan bersifat “pembinaan wilayah” disamping tanggung-jawabnya “membangun prasarana dasar”. Bahkan baik Depdagri maupun Dep-PU mempunyai kegiatan yang sesungguhnya hanya cocok menjadi tanggung-jawab Departemen Koperasi dan UKM atau perbankan, yaitu menangani kredit usaha mikro (simpan pinjam dan pengelolaan dana bergulir).

3.2. Model Penguatan Koordinasi Kabupaten/Kota

Model ini menekankan adanya pembagian pekerjaan lokasi yang jelas bagi masing-masing proyek berdasarkan unit kecamatan pada satu wilayah kabupaten/kota tertentu. Pelaksanaan proyek-proyek dilakukan berdasarkan unit lokasi kabupaten/kota. Dalam satu kabupaten/kota apabila terdapat empat program inti dan bila memungkinkan ditambah/dilengkapi program-program lain, maka masing-masing proyek akan mendapatkan jatah lokasi kecamatannya. “Penjatahan” lokasi ditentukan di tingkat koordinasi kabupaten/kota . Setiap program akan mendapatkan kewenangan untuk menangani suatu wilayah kecamatan tertentu. Suatu proyek dapat mempunyai item-item kegiatan yang identik dengan proyek yang lain dalam satu wilayah kabupaten/kota yang sama.

Dalam pedum, dapat disebutkan bahwa koordinasi PNPM di Kabupaten/kota, setiap program dapat mempunyai item kegiatan yang sama, dan koordinator PNPM kabupaten/kota mempunyai kewenangan menentukan lokasi kecamatannya. Selain itu, pedum dapat mengatur mekanisme masing-masing proyek dalam 1 kabupaten/kota yang sama. Perbedaannya adalah pada pengaturan mekanisme pemanfaatan dana program. Implikasi Model ini adalah memungkinkan terjadinya tumpang tindih peran, membutuhkan waktu untuk penyesuaian dan belajar, memungkinkan adanya perbedaan pemanfataan bantuan dalam 1 kabupaten/kota.


3.3. Model Satu Program Satu Tupoksi

Model ini menekankan adanya pembagian pekerjaan yang jelas bagi masing-masing proyek yang bertanggung-jawab pada tugas pokok dan fungsi (tupoksi) tertentunya. Model ini beranggapan bahwa dalam pedum disebutkan koordinasi antar-program dalam PNPM di tingkat Kabupaten/kota, setiap program mempunyai item kegiatan sesuai tupoksi, kabupaten/kota mempunyai kewenangan menentukan lokasi kecamatannya, pengaturan pembagian tugas untuk masing-masing proyek. Setiap proyek dapat mengatur mekanisme cara penggunaan bantuan masing-masing sepanjang sesuai tupoksinya. Pedum akan mengatur semua mekanisme pemanfaatan dana program. Implikasi model ini adalah berat untuk menyusun pedumnya, karena harus melibatkan banyak pihak. Namun model ini sangat konsisten dengan tugas pokok dan fungsi yang menjadi tanggung-jawab masing-masing kementerian/lembaga melalui instrument proyeknya masing-masing. Kelak, Depdagri melalui PPK-nya hanya akan menangani “penguatan kapasitas masyarakat”, Dep-PU melalui P2KP-nya akan hanya menangani “pembinaan prasarana fisik”, dan Departemen Pertanian melalui proyek Lumbung Usaha Ekonomi Pertanian (LUEP)-nya hanya akan menangani “pembinaan produksi pangan dan ketahanan pangan”, serta Depkop dan UKM hanya khusus menangani kredit usaha mikro atau kredit usaha rakyat.


IV. Rekomendasi

Sebagai penutup akan diperagakan rekomendasi untuk menyempurnakan kebijakan pembangunan berbasis pemberdayaan masyarakat. Strategi dasar dalam rekomendasi ini terdiri dari lima hal, yakni:

Pertama, mengubah paradigma pemberdayaan masyarakat dalam konteks penanggulangan kemiskinan bukan sebagai upaya memberantas kemiskinan, tapi meningkatkan kesejahteraan keluarga miskin. Dan dalam pendekatan pemberdayaan, berarti adalah kelompok rumah tangga miskin. Dalam kelompok tersebut, keikutsertaan warga yang tidak miskin harus dibatasi.

Kedua, tersedianya data dasar yang solid. Saat ini telah tersedia Data Rumah Tangga Miskin yang disusun oleh Badan Pusat Statistik (BPS) sebagai hasil Sensus Pendataan Sosial Ekonomi Rumah Tangga (PSE.05 RT). Data tersebut dapat menjadi acuan awal untuk pembentukan kelompok miskin. Pembentukan kelompok harus dilakukan secara alami.

Ketiga, melibatkan masyarakat sipil. Bagaimanapun juga, upaya penanggulangan kemiskinan harus menjadi gerakan nasional. Oleh karena itu, semua elemen masyarakat harus peduli pada upaya membantu penduduk miskin untuk menjadi lebih ringan bebannya dan menjadi sejahtera hidupnya.

Keempat, pengarusutamaan pada peningkatan kesejahteraan kelompok keluarga miskin. Pilar ini merujuk pada pengharmonisasian sumber-sumber daya yang ada untuk menggerakkan kesejahteraan keluarga miskin. Pilar ini sederhana namanya, namun dalam realita membutuhkan komitmen yang kuat dari para pesertanya. Siapa mengerjakan apa di suatu kabupaten/kota dan kecamatan harus didefinisikan secara jelas. Apa yang dikerjakan boleh bermacam-macam cara, mulai dari menyediakan fasilitasi/pendampingan, pelayanan keuangan mikro, pelayanan umum dasar, dan seterusnya, namun tujuannya adalah satu, yaitu meningkatkan kesejahteraan penduduk miskin.

Kelima, kelembagaan pemberdayaan lokal. Sebagian besar program/proyek pemerintah maupun swasta melalui dana tanggung-jawab sosial perusahaan (corporate social responsibility) senantiasa melupakan “pembentukan” lembaga yang melestarikan hasil kegiatan pemberdayaan masyarakat. Pembentukan lembaga pemberdayaan local diperlukan untuk mengelola asset yang timbul akibat proses kegiatan pembangunan lokal.

--ooOOoo--


Referensi

Arthur Glikson (1955). Regional Planning and Development. The Hague: Leiden.

Bappenas (2007): Laporan Perkembangan Pencapaian Millenium Development Goals (MDGs) Indonesia tahun 2007. Jakarta (Badan Perencanaan Pembangunan Nasional).

Fred W. Riggs (1998). Administrasi Pembangunan. Rajawali: Jakarta.

Hadi Susastro dkk (Editor Kumpulan Tulisan) (2005): Pemikiran dan Permasalahan Ekonomi di Indonesia dalam Setengah Abad Terakhir (Kumpulan Tulisan Buku 5: 1997-2005). Penerbit Kanisius dan Ikatan Sarjana Ekonomi Indonesia (ISEI): Jakarta.

Randy R. Wrihatnolo dan Riant Nugroho D (2007). Manajemen Pemberdayaan. Gramedia/Elex Media Komputindo: Jakarta.

Randy R. Wrihatnolo (2007): Membumikan Millenium Development Goals (MDGs) Kedalam Kebijakan Pembangunan di Daerah, dalam jurnal Perencanaan Pembangunan, edisi Desember 2007.

Resolusi Majelis Umum PBB Nomor 55/2 tanggal 18 September 2000 Tentang Deklarasi Milenium PBB (A/RES/55/2 United Nations Millennium Declaration).

Riant Nugroho D. (2007). Analisis Kebijakan. Gramedia/Elex Media Komputindo: Jakarta.

United Nations Development Programme (UNDP) (2001): Human Development Report 2001. New York (Oxford University Press).

United Nations Development Programme (UNDP) (2008): Human Development Report 2007/2008: Fighting Climate Change (Human Solidarity in a Divided World). New York (Oxford University Press).

William N. Dunn (2006). Analisis Kebijakan Publik. GMU Press: Yogyakarta.

Pembangunan dan Subsidi BBM

Pembangunan dan Subsidi BBM
Randy R. Wrihatnolo

I. Pendahuluan

Indonesia merupakan negara yang kaya dengan sumberdaya alam, dimana salah satunya adalah minyak dan gas bumi, namun kebutuhan energi bagi penduduk Indonesia ternyata mengandalkan pada BBM import selain dipenuhi sendiri oleh produsen BBM di dalam negeri (Pertamina, 2005). Indonesia dengan demikian sekaligus adalah produsen minyak bumi yang besar dan konsumen BBM yang besar pula. Konsumsi BBM yang sangat besar ini pada dasawarsa terakhir telah semakin nyata membebani keuangan negara.

Tabel 1. Pertumbuhan Pemakaian Energi Menurut Sektor

Kebutuhan BBM itu senantiasa meningkat, sehingga beban Pemerintah menanggung subsidi harga BBM yang sangat besar agar warga negara mampu membeli BBM sesuai daya belinya juga ikut meningkat. Di samping itu, Pemerintah juga harus menanggung beban subsidi tersembunyi berupa biaya peluang jika BBM tersebut dieksport. Saat ini, biaya lain yang harus ditanggung pemerintah adalah pengeluaran pembangunan yang ditujukan untuk kelompok masyarakat berpenghasilan rendah terutama karena masalah kemiskinan.

Subsidi BBM mengonsumsi keuangan negara sangat besar. Dalam kondisi keuangan negara yang sehat, subsidi BBM tidaklah memberatkan keuangan negara, namun dalam kondisi keuangan negara yang tidak sehat, subsidi BBM memberatkan keuangan negara. Sementara itu, kemampuan pemerintah untuk membiayai pengadaan barang publik dalam hal ini pengadaan BBM sangat terbatas karena Indonesia dihadapkan pada masalah penerimaan keuangan negara yang tidak sebanding dengan pengeluaran keuangan negara, artinya, Indonesia mengalami defisit keuangan negara. Di sisi lain, kewajiban Pemerintah sebagai penyelenggara kekuasaan pemerintahan negara kepada warga negaranya harus tetap dipenuhi. Kewajiban Pemerintah itu antara lain memperluas pemerataan pertumbuhan ekonomi, memutus rantai ketidakberdayaan sosial-ekonomi; dan meningkatkan pelayanan publik. Kewajiban ini membawa beban sangat besar pada keuangan negara. Kontradiksi antara beban pengeluaran keuangan negara yang sangat besar dan defisit keuangan negara ini memaksa Indonesia harus memperbaiki manajemen defisit keuangan negaranya. Pada sisi lain, terdapat kekhawatiran kepada posisi hutang luar negeri yang sangat besar yang berimplikasi pada beban pembayaran bunga dan pokok hutang yang sangat besar setiap tahunnya.

Tabel 2. Realisasi Subsidi dalam APBN (dalam miliar Rp)

Berkenaan dengan beban subsidi yang semakin meningkat, tetapi tidak diimbangi penerimaan keuangan negara yang stabil dan tidak berbasis pada pinjaman luar negeri, maka kondisi keuangan negara perlu segera disehatkan dengan sejumlah implikasi, yaitu antara lain menghentikan ketergantungan pada hutang luar negeri dan memaksimalkan nilai tambah BBM . Memaksimalkan nilai tambah BBM berarti Pemerintah harus menjual BBM kepada konsumen dengan harga pasar, yaitu harga yang sama dengan biaya produksinya (equal to production cost). Memaksimalkan nilai tambah BBM berarti pemerintah harus mengurangi bahkan menghentikan subsidi BBM. Namun untuk mencegah terjadinya dampak negatif akibat pengurangan atau penghapusan subsidi BBM ini maka pemerintah perlu memikirkan kebijakan alternatif yang dapat meminimalisasikan dampak negatif akibat penghapusan subsidi BBM. Salah satu bentuk kebijakan pengalihan atau kebijakan alternatif itu adalah kebijakan kompensasi penghapusan subsidi BBM yang dikhususkan bagi kelompok miskin .

Kebijakan kompensasi penghapusan subsidi BBM diyakini lebih bersahabat dengan kondisi keuangan negara dan diyakini dapat menjamin kepastian bagi peningkatan kesejahteraan rakyat khususnya kelompok miskin yang diperkirakan akan lebih menderita karena penghapusan subsidi BBM. Namun kebijakan kompensasi penghapusan subsidi BBM menghadapi kendala dalam penyaluran bantuan secara tepat sasaran. Merkanisme penyaluran bantuan yang ada selama ini diragukan efektivitasnya (LPEM UI, 2004). Lebih lanjut Bappenas menyatakan bahwa subsidi BBM tidaklah tepat sasaran, karena 40% kelompok masyarakat berpenghasilan rendah hanya mengonsumsi BBM sebanyak 16%. Sementara itu kelompok masyarakat berpenghasilan tinggi sebanyak 60% mengonsumsi BBM sebesar 80% .

Beban subsidi BBM yang semakin besar perlu dikurangi secara berkala agar tidak memberatkan keuangan negara. Akan tetapi kebijakan penghapusan subsidi BBM baik secara berkala ataupun sekaligus mempunyai dampak terhadap sebagian besar masyarakat berpenghasilan marginal sekaligus mengandung resiko politik yang sulit dijelaskan.

II. Pembangunan dan Ketidakmerataan

Pembangunan merupakan upaya pemanfaatan sumberdaya (resources utilization) secara optimal untuk meningkatkan kesejahteraan secara berkeseimbangan dan berkelanjutan. Pemanfaatannya optimal jika berdasarkan kepada kebijakan dan strategi yang tepat agar seluruh sumberdaya dapat terlibat dalam proses. Apabila kebijakan dan strategi gagal berarti pemanfaatannya tidak memberi hasil, manfaat dan dampak yang positif yaitu pulangan (return) yarig ekonomis, efektif, efisien. Kebijakan dan strategi pembangunan diarahkan kepada pemanfaatan sumberdaya lokal terutama bagi pemenuhan kebutuhan lokal dan kepentingan regional dan nasional umumnya. Ada lima sumberdaya utama (main capital) yaitu sumberdaya alami (natural capital), sumberdaya insani (human capital), sumberdaya keuangan (financial capital), sumberdaya teknologi (technological capital), sumberdaya sosial-budaya (sociocultural capital). Sumberdaya ini dimanfaatkan oleh tiga sumberdaya pengembang (developer capital) yaitu sumberdaya kelembagaan (institutional capitao, sumberdaya informasi-komunikasi (information and communication capitao dan sumberdaya jejaring (network capital). Sumberdaya utama yang dimiliki setiap individu dimanfaatkan oleh sumberdaya pengembang melalui lembaga ekonomi, keuangan dan sosial-budaya. Kesejahteraan dapat ditingkatkan melalui upaya pemanfaatan sumberdaya oleh kelembagaan melalui fasilitasi dan stimulasi yang didukung oleh sistem administrasi dan regulasi yang baik .

Pola pemanfaatan sumberdaya kebanyakan negara berkembang termasuk di Indonesia ditentukan oleh kemampuan pemerintah dan dukungan dunia usaha bersama masyarakat. Peran pemerintah amat dominan dalam Undang-undang Dasar 1945 menyangkut kewajiban mengelola sumberdaya alam. Dalam kerangka mendukung pelaksanaan tugasnya yaitu menjalankan roda pemerintahan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat maka pemerintah melakukan empat fungsi pokok yaitu administrasi dan regulasi serta fasilitasi dan stimulasi. Untuk mendukung tugas dan fungsi itu maka pemerintah melakukan peran dinamisasi dan stabilisasi serta (inter)mediasi. Jika sistem dan kelembagaan beserta sumberdaya pendukungnya tidak mampu membantu pelaksanaan tugas dan fungsi dan peran ini secara optimal maka pengelolaan sumberdaya yang memberikan manfaat secara maksimal tidak akan dapat dicapai (Fashbir, 2005:6).

Hakikat ketidakmerataan dapat dilihat dari adanya fenomena sosial-ekonomi. Fenomena sosial-ekonomi yang menggambarkan adanya ketidakmerataan itu ditandai oleh distribusi pendapatan yang tidak merata, kemiskinan, dan kekurangan gizi. Distribusi pendapat yang tidak merata diukur dengan indeks GINI, kemiskinan diukur dengan garis kemiskinan, dan kekurangan gizi diukur dengan asupan gizi anak-anak. Ketidakmerataan disebabkan oleh faktor-faktor ketidakmampuan seseorang untuk membiayai konsumsi kebutuhan hidup (kebutuhan pokok) sehari-hari dan juga ketidakmampuan seseorang untuk memiliki modal kerja .

Ketidakmerataan dapat diukur melalui konsep garis kemiskinan (GK). GK dihitung berdasarkan rata-rata pengeluaran makanan dan non-makanan per kapita pada kelompok referensi (reference population) yang telah ditetapkan. Kelompok referensi ini didefinisikan sebagai penduduk kelas marginal, yaitu mereka yang hidupnya dikategorikan berada sedikit di atas perkiraan awal GK. Perkiraan awal GK ini dihitung berdasarkan GK periode sebelumnya yang diinflate/dideflate dengan inflasi/deflasi. GK dibagi ke dalam dua bagian yaitu Garis Kemiskinan Makanan (GKM) dan Garis Kemiskinan Non-Makanan (GKNM). Jadi GK=GKM+GKNM. Batas kecukupan makanan (pangan) dihitung dari besarnya rupiah yang dikeluarkan untuk makanan yang memenuhi kebutuhan minimum energi 2100 kalori per kapita per hari. Patokan ini mengacu pada hasil Widyakarya Pangan dan Gizi 1978. Sejak tahun 1993 penghitungan kecukupan kalori ini didasarkan pada 52 komoditi makanan terpilih yang telah disesuaikan dengan pola konsumsi penduduk. Batas kecukupan non-makanan dihitung dari besarnya rupiah yang dikeluarkan untuk non makanan yang memenuhi kebutuhan minimum seperti perumahan, sandang, kesehatan, pendidikan, transportasi, dan lain-lain. Pemilihan jenis barang dan jasa non-makanan mengalami perkembangan dan penyempurnaan dari tahun ke tahun disesuaikan dengan perubahan pola konsumsi penduduk. Pada periode sebelum tahun 1993 terdiri dari 14 komoditi di perkotaan dan 12 komoditi di perdesaan .


Fenomena ketidakmerataan ini oleh Nurkse dikenal sebagai rantai setan kemiskinan. Rantai setan ini harus diputus dengan menyuntikkan subsidi kepada rakyat miskin. Hal ini merupakan dasar pemikiran dari adanya strategi menuntaskan ketidakmerataan. Tujuan strategi ini adalah meringankan beban konsumsi rumah tangga atau dengan kata lain mendapatkan tambahan pendapatan tidak langsung kepada unit rumah tangga dari kelompok masyarakat berpenghasilan rendah atau kelompok masyarakat miskin .

III. Kebijakan Publik, Subsidi dan Subsidi BBM

Kebijakan adalah sebuah landasan atau panduan bagi sebuah lembaga untuk bertindak sesuai dengan tugas dan fungsi serta peran yang telah ditetapkan . Proses kebijakan ialah upaya menata kepentingan para pelaku kebijakan sehingga aspirasi dapat terakomodasi dalam rancangan kebijakan . Subsidi merupakan bentuk instrumen kebijakan publik sebagai bentuk upaya pemerintah menyediakan barang publik. Barang publik sendiri adalah Barang publik adalah berbagai kemudahan yang disediakan pemerintah kepada masyarakat untuk menunjang kehidupan yang lebih baik. Barang publik sebagai milik publik sehingga tidak seorang dapat menguasainya sebab melawan kepentingan publik. Kadar manfaatnya diukur dari intensitas penggunaan yang memberi kepuasan kepada publik dan lembaga pengelolanya. Barang publik ini berupa prasarana dan sarana dibangun dari pajak dan retribusi serta sumber lainnya.

Daniel Mazmanian dan Paul Sabatier menyatakan bahwa peran penting dari analisis implementasi kebijakan adalah mengidentifikasikan variabel-variabel yang mempengaruhi tercapainya tujaun-tujuan formal pada keseluruhan proses implementasi. Variabel-variabel yang mempengaruhi tercapainya tujaun-tujuan formal pada keseluruhan proses implementasi dapat dikategorikan menjadi tiga bagian, yaitu (1) tingkat kemudahan/kesulitan pengendalian terhadap masalah yang akan diselesaikan oleh suatu kebijakan, (2) tingkat kemampuan keputusan kebijakan untuk menstrukturkan secara tepat proses implementasi kebijakan, dan (3) pengaruh langsung berbagai variabel politik terhadap keseimbangan dukungan bagi tujuan yang termuat dalam keputusan kebijakan tersebut. Ketiga elemen variabel tersebut merupakan faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan penerapan kebijakan. Salah satu jenis kebijakan yang akan ditelaah adalah kebijakan subsidi.

Subsidi merupakan instrument pemerintah dalam melakukan pemerataan pembangunan. Subsidi diwujudkan sebagai hasil dari suatu kebijakan public untuk memangkas harga yang diterima oleh produsen yang naik hingga di atas harga yang mampu dibayar oleh konsumen. Adanya subsidi akan membuat konsumen mampu membayar harga yang lebih rendah dari harga produsen. Suatu subsidi dapat dipandang sebagai suatu pajak negatif yang dibayarkan oleh pemerintah kepada warga negara, baik secara perorangan maupun per perusahaan. Subdidi tidak dimaksudkan untuk dibayarkan kepada seluruh lapisan warga negara .

Brahmantio Isdijoso menyatakan bahwa kebijakan harga BBM yang dianut Indonesia saat ini mengakibatkan munculnya sejumlah masalah, sehingga Indonesia memerlukan pengubahan kebijakan harga (pricing policy) BBM. Pengubahan kebijakan harga harus dilakukan dalam kerangka jangka panjang dan bertahap (long term pricing policy) dan mempertimbangkan situasi yang ada pada setiap dimensi waktu (existing condition). Berdasarkana alasan tersebut, maka pengubahan kebijakan harga dalam jangka panjang dapat dilakukan dalam empat tahap, yaitu:

Tahap pertama, yaitu harga tersubsidi dikurangi (subsidized price). Tahap ini merupakan tahap dimana subsidi BBM diturunkan hingga 20%, yang dilaksanakan tahun dalam jangka waktu 1-2 tahun.

Tahap kedua, yaitu subsidi dinolkan (zero subsidy). Pada tahap ini harga jual BBM merefleksikan biaya produksinya, yang berarti tidak ada lagi subsidi dari pemerintah. Dengan mempertimbangkan: (i) penyusunan anggaran pemerintah dan dunia usaha yang dilakukan secara tahunan, (ii) kegiatan sosialisasi rencana kebijakan zero subsidy, serta (iii) krisis multi dimesi yang masih dihadapi Indonesia, maka pelaksanaan tahap ini diperkirakan memerlukan waktu 2-3 tahun terhitung sejak tahap pertama diselesaikan.

Tahap ketiga, harga BBM disamakan dengan harga pasar (economic price). Pada tahap ini, harga BBM yang dihasilkan kilang di Indonesia relatif tidak berbeda dengan harga BBM di kilang yang menjadi benchmark perdagangan BBM di dunia, seperti kilang di Singapura atau Belanda, ditambah dengan biaya lain (misalnya biaya distribusi). Mempertimbangkan kebutuhan waktu bagi industri perminyakan di Indonesia dalam menemukan teknologi yang memungkinkan berlangsungnya diversifikasi atau fleksibilitas dari kegiatan pengilangan minyak mentah menjadi BBM, maka perkiraan pelaksanaan tahap ini sekitar 2-3 tahun sejak tahap II selesai.

Tahap keempat, yaitu harga BBM disesuaikan dengan harga pasar ditambah pajak pertambahan nilai (Economic Price and Tax). Tahap dimana harga BBM di mulut kilang menyamai harga pasar internasional dan ditambah dengan pajak BBM. Penggunaan instrumen pajak sangat tergantung pada proses legislasi. Dengan pertimbangan tersebut maka pelaksanaan tahap ini diperkirakan sekitar 2-3 tahun.

Konsep kebijakan pembangunan berbasis pemerataan dengan pertumbuhan diinstrumentasikan oleh subsidi BBM. Namun kebijakan subsidi BBM memerlukan kondisi ekonomi-makro berupa pertumbuhan ekonomi yang mantap, serta kondisi ekonomi-mikro berupa sektor riil yang sehat. Kebijakan subsidi BBM mengandung sejumlah kelemahan, oleh karena itu perlu dihapus. Sebagai gantinya perlu ada kebijakan kompensasi penghapusan subsidi harga BBM atau subsidi kompensasi kenaikan harga BBM (akibat subsidi dicabut maka harga BBM akan dinaik). Kebijakan ini diperlukan untuk meringankan beban pemerintah dan juga meringankan beban kelompok berpenghasilan rendah. Namun kebijakan ini sangat membutuhkan upaya menjamin ketepatan penyaluran bantuan serta menjamin kemanfaatan bantuan.

IV. Kesimpulan

Kebijakan penghapusan subsidi BBM secara bertahap dan menggantinya dengan kebijakan kompensasi penghapusan subsidi BBM diperlukan untuk tetap mempertahankan peningkatan pemerataan pendapatan bagi kelompok masyarakat berpenghasilan rendah. Kebijakan penghapusan subsidi BBM secara bertahap dan menggantinya dengan kebijakan kompensasi penghapusan subsidi BBM diyakini dapat meningkatkan stabilitas keuangan negara. Kebijakan penghapusan subsidi BBM secara bertahap dan menggantinya dengan kebijakan kompensasi penghapusan subsidi BBM diduga dapat meminimalkan dampak negatif dari penghapusan subsidi BBM. Kebijakan kompensasi penghapusan subsidi BBM harus memperhatikan aspek ketepatan sasaran dalam pengalokasikan bantuan (delivery mechanism) bagi kelompok masyarakat berpenghasilan rendah yang terkena dampak kenaikan harga BBM.

Daftar Pustaka

Departemen Keuangan, Nota Keuangan dan RAPBN 2004, Jakarta, 2004.
Bappenas, Penjelasan Tentang Kebijakan dan Rencana Kompensasi Subsidi BBM. Bappenas: Jakarta, 28 Februari 2005.
Budi Kussetiyono (2005). Alternatif Kebijakan Pencabutan Subsidi BBM, dalam Warta ISEI. Januari 2005, halaman 14-15.
Fashbir Noor Sidin (2005). Reposisi Kelembagaan Untuk Penguatan Peranserta Publik Dalam Proses Pembangunan Daerah. ISEI: Jakarta.
Erik Thorbecke et.al. (1992). Adjusment and Equity in Indonesia. Development Centre of the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD): Paris, halaman 50.
BPS (2004). Data dan Informasi Kemiskinan 2004: Buku I Provinsi. Badan Pusat Statistik: Jakarta, halaman 2.
Paul Procter (ed) (1978). Longman Dictionary of Contemporary English. Longman Group, Great Britain.
Hessel Nogi Tangkilisan (2003). Kebijakan Publik Untuk Pemimpin Berwawasan Internasional. Penerbit Balairung: Yogyakarta.
Daniel Mazmanian dan Paul A. Sabatier (para editor) (1981). Effective Policy Implementation. Lexington: Washington DC.
Asian Development Bank, 2002. Subsidy Design in the Power Sector. Conference on Infrastructure Development – Private Solutions for the Poor: The Asian Perspective – ADB, Manila.
Brahmantio Isdijoso (2000). Studi Dampak Penghapusan Subsidi BBM Terhadap Perekonomian, Efisiensi Dan Peluang Usaha Bagi Pertamina. Pertamina: Jakarta.

--ooOOoo--