Kebijakan Anggaran Pendidikan 20 Persen

Kebijakan Anggaran Pendidikan 20 Persen:
Antara Harapan dan Fakta
Oleh:
Randy R. Wrihatnolo

I. Latar Belakang

Pendidikan merupakan tugas yang penting untuk dipikul oleh segenap warga bangsa, dengan tumpuan tanggungjawab utama pelaksanaan kegiatan pendidikan berada di pundak Pemerintah sesuai dengan amanat Pembukaan UUD 1945, yaitu “Kemudian daripada itu untuk membentuk suatu Pemerintahan Negara Indonesia … melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia ...”.

Sejalan dengan amanat Pembukaan UUD 1945 tersebut di atas, maka para pendiri Negara Kesatuan Republik Indonesia menetapkan pengaturan lebih lanjut tentang pendidikan dalam Pasal 31 Ayat (1) UUD 1945 (sebelum amandemen) bahwa, “Tiap-tiap warganegara berhak mendapatkan pengajaran.” Semangat the founding fathers negara ini kemudian dilanjutkan oleh para elit politik yang menjadi anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) dengan menegaskan ulang pentingnya pendidikan bagi bangsa kita. MPR periode 1999-2004 memutuskan pengaturan pendidikan dalam UUD 1945 hasil amandemen sebagaimana tercermin dalam ketentuan Pasal 31 berikut ini
(1)Setiap warga negara berhak mendapatkan pendidikan.
(2)Setiap warga negara wajib mengikuti pendidikan dasar dan pemerintah wajib membiayai.
(3)Pemerintah mengusahakan dan menyelenggarakan satu sistem pendidikan nasional, yang meningkatkan keimanan dan ketakwaan serta akhlak mulia dalam rangka mencerdaskan kehidupan bangsa, yang diatur dalam undang-undang.
(4)Negara memprioritaskan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya dua puluh persen dari anggaran pendapatan dan belanja negara serta dari anggaran pendapat dan belanja daerah untuk memenuhi kebutuhan penyelenggaraan pendidikan nasional.
(5)Pemerintah memajukan ilmu pengetahuan dan teknologi dengan menjunjung tinggi nilai-nilai agama dan persatuan bangsa untuk kemajuan peradaban serta kesejahteraan umat manusia.

Segenap ketentuan tersebut menempatkan Pemerintah sebagai penanggung jawab dan pemain utama dalam kegiatan pendidikan, dengan tetap mengakui porsi pihak masyarakat untuk ikut menyelenggarakan kegiatan pendidikan. Kewajiban konstitusi dengan menetapkan porsi anggaran pendidikan sebesar 20 persen dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) memperlihatkan sifat pendidikan yang demikian penting bagi perjalanan bangsa ke depan, dengan mempersiapkan kualitas manusia Indonesia yang mampu secara teknis membangun negara dan berkompetisi melalui pengembangan teknologi dengan memperhatikan sisi akhlak mulia.

Tanggung jawab pemerintah untuk melaksanakan pendidikan juga dilakukan dengan mengupayakan kegiatan pendidikan berdasarkan Sistem Pendidikan Nasional dengan pengadaan prasarana dan sarana pendidikan yang sudah tentu tidak murah. Keberhasilan pendidikan merupakan salah satu indikator utama keberhasilan pelaksanaan tugas pemerintahan. Karena itu, Pemerintah sudah sepantasnya memberikan perhatian terhadap pendidikan, terutama melalui alokasi dana untuk kegiatan pendidikan.

Sebagai upaya memberi landasan legal bagi pelaksanaan pendidikan, Pemerintah bersama DPR telah membuat Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional (selanjutnya disebut UU Sisdiknas). Pasal 1 UU Sisdiknas secara jernih mengartikan pendidikan sebagai usaha sadar dan terencana untuk mewujudkan suasana belajar dan proses pembelajaran agar peserta didik secara aktif mengembangkan potensi dirinya untuk memiliki kekuatan spiritual keagamaan, pengendalian diri, kepribadian, kecerdasan, akhlaq mulia serta keterampilan yang diperlukan dirinya, masyarakat bangsa dan negara.

Landasan legal berikutnya tertuang dalam Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional periode 2004-2009 (RPJMN 2004-2009). Pendidikan ditetapkan sebagai salah satu prioritas dalam agenda utama pembangunan nasional, yaitu prioritas peningkatan akses masyarakat terhadap pendidikan yang berkualitas. RPJMN 2004-2009 mengamanatkan bahwa: (1) pembangunan pendidikan nasional harus mampu menjamin pemerataan kesempatan pendidikan, peningkatan mutu, serta relevansi dan efisiensi manajemen pendidikan untuk menghadapi tantangan sesuai dengan tuntutan perubahan kehidupan lokal, nasional, dan global; (2) pembangunan pendidikan nasional yang akan dilakukan dalam kurun waktu 2004–2009 mempertimbangkan kesepakatan-kesepakatan internasional seperti Pendidikan Untuk Semua (Education For All), Konvensi Hak Anak (Convention on the right of child) dan Millenium Development Goals (MDGs) serta World Summit on Sustainable Development yang secara jelas menekankan pentingnya pendidikan sebagai salah satu cara untuk penanggulangan kemiskinan, peningkatan keadilan dan kesetaraan gender, pemahaman nilai-nilai budaya dan multikulturalisme, serta peningkatan keadilan sosial.

Berdasarkan uraian pada latar belakang di atas, maka identifikasi permasalahan yang penulis rangkum adalah apakah sesungguhnya permasalahan penyusunan anggaran pendidikan 20 persen itu? Dalam rangka menggali permasalahan tersebut, maka penulis mengajukan lima cara pandang yaitu dari segi landasan penetapan anggaran pendidikan 20 persen, segi perbedaan penetapan alokasi anggaran pendidikan 20 persen, segi implementasi anggaran 20 persen di Pusat dan Daerah, segi distribusi alokasi anggaran pendidikan di Depdiknas, dan segi pendanaan operasional sekolah.

II. Landasan Penetapan Anggaran Pendidikan Minimal 20 Persen

Pencantuman persentase anggaran pendidikan dalam UUD 1945 sesungguhnya merupakan reaksi dari pencapaian pembangunan pendidikan yang berpangkal sejak Proklamasi Kemerdekaan hingga masa “Orde Baru”. Sedikitnya terdapat dua yang menjadi landasan penetapan anggaran pendidikan minimal 20 persen.

Para pencetus gagasan anggaran pendidikan minimal 20 persen memandang komitmen pemerintah yang tidak konsisten terhadap pembiayaan pendidikan. Hal ini ditunjukkan oleh naik turunnya persentase RAPBN untuk sektor pendidikan antara 6 persen sampai dengan sekitar 12 persen. Mereka mengatakan, bahwa pemerintah tidak rela memberikan porsi yang wajar bagi pendidikan dalam RAPBN. Bahkan pada saat GBHN tahun 1993 menyatakan bahwa titik berat pembangunan diletakkan pada bidang ekonomi seiring dengan pengembangan sumber daya manusia (termasuk di dalamnya pendidikan) tetap saja semangat itu tidak tercermin dalam RAPBN.

Para penggagas anggaran pendidikan minimal 20 persen menganggap bahwa pemerintah kurang memberikan alokasi anggaran yang layak untuk pendidikan dibandingkan dibandingkan negara tetangga. Mereka mengatakan, apabila dibandingkan dengan negara-negara lain, alokasi anggaran pendidikan di Indonesia masih sangat rendah. Data Human Development Report 2004 mengungkapkan bahwa dalam kurun waktu 1999–2001 Indonesia hanya mengalokasikan anggaran pemerintah (public expenditure) sebesar 1,3 persen dari produk domestik bruto (PBD). Sementara dalam kurun waktu yang sama Malaysia, Thailand, dan Filipina secara berturut-turut telah mengalokasikan anggaran sebesar 7,9 persen, 5,0 persen, dan 3,2 persen dari PDB. Menurut Human Development Report UNDP Tahun 2005, posisi Indonesia berada pada rangking ke 110 dari 177 negara yang dinilai. Pengeluaran Indonesia untuk sektor pendidikan pada tahun 1990 adalah 1 persen dari GDP dan pada 2002 naik 1,2 persen. Sedangkan menurut laporan tersebut pada tahun 2002, pengeluaran negara untuk pendidikan hanya 9 persen dari APBN.

Sementara itu pada tahun 1996 UNESCO membandingkan alokasi anggaran pendidikan berbagai negara yang menyebutkan bahwa pada tahun 1992 rata-rata negara maju mengalokasikan 5,3 persen GNP untuk pendidikan, negara berkembang rata-rata 4,2 persen GNP untuk pendidikan, dan negara terkebelakang hanya 2,8 persen GNP, yang maknanya sama dengan pemahaman Pasal 49 Ayat (1) UU No. 20 Tahun 2003. Demikian juga pada tahun 2003 Bank Dunia mengajukan data yang antara lain menyatakatan bahwa anggaran pendidikan Indonesia 1,4 persen GDP, Vietnam 2,8 persen GDP, Korea Selatan 5,3 persen GDP, dan seterusnya, maknanya juga sama. Dari berbagai data perbandingan antar negara dalam hal anggaran pendidikan yang diterbitkan UNESCO dan Bank Dunia, Indonesia dalam hal pembiayaan pendidikan memang terendah. Pada tahun 1992, menurut UNESCO, pada saat Pemerintah India menanggung pembiayaan pendidikan 89 persen dari keperluan, Indonesia hanya menyediakan 62,8 persen dari keperluan dana bagi penyelenggaraan pendidikan nasionalnya.

Tabel 1
Gambaran Perbandingan Pendapatan Per-Kapita, Proporsi Pengeluaran Pendidikan terhadap Pendapatan Nasional Bruto, dan Total Pengeluaran Pemerintah


Sumber: The World Bank, Education in Indonesia: Managing the Transition to Decentralization (Indonesia Eduction Sector Review), The World Bank: Washington D.C., 2004, Volume 2, hh. 2-4; UNDP, Human Development Report 1998, New York: Oxford Univesity Press, 1998, hh.128-130; Undang-undang Republik Indonesia Nomor 28 Tahun 2003 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun 2004. Jakarta: Bappenas, hh.II-1 s.d II-2.

Kemudian tahun 2003 pemerintah mengeluarkan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 Tentang Sistem Pendidikan Nasional (Sisdiknas). Dalam Pasal 49 UU Sisdiknas dikatakan bahwa: (1) Dana pendidikan selain gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan dialokasikan minimal 20 persen dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) pada sektor pendidikan dan minimal 20 persen dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD); (2) Gaji guru dan Dosen yang diangkat oleh pemerintah dialokasikan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN); (3) Dana pendidikan dari Pemerintah dan Pemerintah Daerah diberikan dalam bentuk hibah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku; dan (4) Ketentuan mengenai pengalokasian dana pendidikan sebagaimana dimaksud dalam ayat 1, ayat 2, ayat 3, dan ayat 4 diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah. Berdasarkan persentase GDP yang dikeluarkan untuk pendidikan, studi OECD/UNESCO (2002) misalnya menunjukkan bahwa pada tahun 1999 Indonesia berada pada peringkat terendah di antara negara-negara berkembang yang dibandingkan yaitu hanya 1,2 persen.

Dengan latar belakang tersebut muncul gagasan yang makin mengkristal bahwa daripada terus-menerus seperti itu, lebih baik porsi anggaran pendidikan dieksplisitkan saja dalam UUD 1945. Tekanan dari berbagai lapisan masyarakat dan organisasi profesi tentang hal ini begitu kuatnya, dan MPR meluluskan tuntutan tersebut. Bagaimanapun, hal ini menempatkan Indonesia sebagai salah satu di antara sedikit negara di dunia yang secara eksplisit mencantumkan persentase anggaran pendidikan dalam konstitusinya.

Disadari atau tidak, penyebutan anggaran untuk sektor pendidikan minimal 20 persen dari RAPBN dan RAPBD itu memiliki segi positif dan negatif. Positifnya adalah pemerintah pusat dan daerah dapat dan harus menjadikan hal itu sebagai pedoman dalam menyusun anggaran, dan DPR/DPRD serta masyarakat dapat menjadikannya sebagai patokan dalam melakukan pengawasan terhadap kesungguhan pemerintah. Akan tetapi persoalannya menjadi tidak sederhana ketika ditanyakan dari mana angka 20 persen itu akan dihitung? Apakah dari total RAPBN/RAPBD? Ataukah dari RAPBN setelah dikurangi anggaran untuk membanyar cicilan utang luar negeri? Dalam RAPBN 2003 saja yang jumlah totalnya Rp 354,10 triliun, cicilan bunga utang luar negeri mengambil porsi seperlima dari seluruh RAPBN.

Amandemen UUD 1945 dan ditetapkannya UU Sisdiknas yang mengamanatkan agar dana pendidikan dialokasikan minimal 20 persen dari APBN dan minimal 20 persen dari APBD di luar gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan, serta mewajibkan pemerintah dan pemerintah daerah menyelenggarakan pendidikan dasar tanpa memungut biaya, maka menyebabkan beban penerimaan negara yang berat. Sebagai kompensasinya, maka perlu peningkatan kualitas belanja publik di sektor pendidikan.

III. Penetapan Alokasi Anggaran Pendidikan 20 Persen

3.1. Komponen Yang Tidak Boleh Dimasukkan dalam Alokasi Anggaran Pendidikan

Pertama adalah komponen pendidikan kedinasan. Secara substansial, menghitung anggaran pendidikan tidak diperkenankan memasukkan komponen anggaran pendidikan kedinasan (in-service training). Hal ini disebabkan bertentangan dengan konvensi internasional UNESCO tentang cara menghitung anggaran pendidikan suatu negara yang hanya mencakup pendidikan formal yang bersifat pre-service program. Konvensi internasional ini harus digunakan karena: (1) menjadi standar internasional statistik pendidikan; (2) dipergunakan untuk melakukan perbandingan antar negara; (3) sebagai “policy tool” dan “benchmaking” pemerintah dalam memberikan layanan minimal terhadap kebutuhan dasar di bidang pendidikan; dan (4) kesamaan persepsi intenasional dalam memberikan layanan terhadap hak memperoleh pendidikan sebagai salah satu hak azasi manusia yang merupakan “the most enabling of rights which if accomplished makes great progress towards achieving other rights” seperti yang dicetuskan dalam Konferensi Global di bidang Pendidikan yang diselenggarakan di Johannesburg, Afrika Selatan pada tahun 2004.

Kedua, komponen gaji guru dan tenaga kependidikan. Komponen ini tidak dapat dimasukkan dalam anggaran pendidikan 20 persen karena termasuk dalam anggaran rutin. Hal ini juga telah dicantumkan dalam Pasal 49 Ayat 1 UU Sisidiknas yang menyebutkan ”Dana pendidikan, selain gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan, dialokasikan minimal 20 persen dari APBN pada sektor pendidikan dan minimal 20% dari APBD.” Hal ini didasari pendapat bahwa jika anggaran untuk gaji dimasukkan, maka biaya operasional dan investasi atau pembangunan pendidikan menjadi lebih kecil karena telah terambil oleh anggaran untuk gaji yang sangat tinggi proporsinya dalam anggaran pendidikan.

Di beberapa kabupaten/kota, sekarang banyak pemerintah kabupaten atau kota yang mengalokasikan lebih dari 20 persen anggaran (dalam RAPBD) untuk sektor pendidikan, tetapi sebagian besar digunakan untuk membayar gaji guru atau pegawai yang berstatus PNS. Kalau untuk gaji guru atau pegawai pendidikan saja sudah mengambil 20 persen dari RAPBN atau RAPBD, kemudian apakah ada lagi biaya untuk pembangunan sarana dan prasarana, pemeliharaan, dan penyelenggaraan PBM atau KBM? Akan tetapi, tidak memasukkan gaji dalam perhitungan anggaran pendidikan di pusat dan daerah juga bisa dikatakan menyalahi prinsip pembiayaan pendidikan yang selalu memasukkan gaji sebagai komponen inti di dalamnya.

Dewasa ini, gaji guru dan pegawai pendidikan masih menjadi tanggung-jawab pemerintah pusat yang disalurkan ke provinsi dan kabupaten atau kota. Model otonomi daerah yang berlaku sekarang masih mengandalkan sebagian besar pembiayaannya pada subsidi pemerintah pusat melalui DAU. Hanya daerah tertentu yang memiliki PADS yang cukup signifikan bagi RAPBD-nya, dan untuk sebagian daerah lainnya ditambah lagi dengan pendapatan dari bagi hasil (berdasarkan UU Nomor 25 Tahun 1999). Bagaimanapun, kurang tepat bila dikatakan bahwa sekarang gaji guru menjadi tanggung jawab pemerintah daerah. Dalam kenyataannya, pemerintah daerah baru berfungsi menyalurkan atau membayarkan gaji yang dananya berasal dari pusat dengan mengikuti standar yang ditetapkan secara nasional.

Bila demikian halnya, maka semestinya anggaran untuk gaji yang telah diperhitungkan dalam RAPBN di tingkat pusat tidak lagi diperhitungkan dalam penentuan proporsi anggaran untuk sektor pendidikan dalam RAPBD agar tidak terjadi perhitungan ganda. Di situlah letak positif dan negatif serta dilema dari pencantuman angka 20 persen dalam RAPBN atau RAPBD, yang kelihatannya masih akan mengundang perdebatan yang panjang.

3.2. Komponen Yang Boleh Dimasukkan dalam Perhitungan

Dalam penghitungan anggaran pendidikan 20 persen, komponen yang dapat dimasukkan sebagai komponen penghitungan adalah: (1) prasarana (bangunan); (2) penyediaan guru; (3) pelatihan guru yang ada agar dapat memenuhi syarat kompetensi sesuai Undang-Undang Guru dan Dosen; (4) penyediaan buku dan alat peraga bagi hampir semua sekolah; (5) menyempurnaan sistem pengawasan dan evaluasi sekolah; (6) penyesuaian kurikulum pada keadaan lokal; (7) penyediaan dana penyelenggaraan yang wajar dan cukup; (8) perkuatan dinas-dinas pendidikan di seluruh kabupaten/kota.

Berdasarkan pemahaman di atas, maka pengelompokan anggaran yang dipertimbangkan dalam penyusunan anggaran pendidikan adalah sebagai berikut:
(1) Fungsi pendidikan;
(2) Anggaran Pendidikan semua kementerian dan lembaga;
(3) Anggaran pendidikan dalam Dana Perimbangan;
(4) Anggaran Pendidikan kementerian dan lembaga ditambah anggaran pendidikan dalam Dana Perimbangan;
(5) Fungsi pendidikan ditambah anggaran pendidikan dalam dana perimbangan;
(6) Anggaran yang terkait dengan pendidikan pada semua Kementerian/Lembaga dikurangi gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan;
(7) Anggaran Pendidikan pada Depdiknas dan Depag dikurangi gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan.

Sementara itu pendekatan yang dapat dilakukan untuk menghitung rasio dalam anggaran pendidikan adalah sebagai berikut:
(1) Anggaran Fungsi Pendidikan dibagi Belanja Negara;
(2) Anggaran Fungsi Pendidikan dibagi Belanja Pemerintah Pusat;
(3) Anggaran Fungsi Pendidikan dibagi Belanja Kementerian dan Lembaga;
(4) Anggaran pendidikan pada semua Kementerian dan Lembaga dibagi Belanja Negara;
(5) Anggaran pendidikan pada semua Kementerian dan Lembaga dibagi Belanja Pemerintah Pusat;
(6) Anggaran pendidikan pada semua Kementerian dan Lembaga dibagi Belanja Kementerian dan Lembaga;
(7) Anggaran fungsi pendidikan ditambah anggaran pendidikan dalam Dana Perimbangan lalu dibagi Belanja Negara;
(8) Anggaran pendidikan pada semua Kementerian dan Lembaga ditambah anggaran pendidikan dalam Dana Perimbangan lalu dibagi Belanja Negara;
(9) Anggaran yang terkait dengan pendidikan pada semua Kementerian dan Lembaga dikurangi gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan dibagi Anggaran yang terkait dengan pendidikan pada semua Kementerian dan Lembaga;
(10) Anggaran Pendidikan pada Depdiknas dan Depag dikurangi gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan dibagi Belanja pemerintah Pusat;
(11) Anggaran Pendidikan pada Depdiknas dan Depag dikurangi gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan dibagi Belanja Kementerian dan Lembaga.

Adapun pendekatan penghitungan yang diajukan adalah melakukan perhitungan rasio antara anggaran pendidikan pada semua Kementerian dan Lembaga ditambah anggaran pendidikan dalam Dana Perimbangan lalu dibagi Belanja Negara. Adapun urutan perhitungannya dapat dilihat pada bagan berikut.

Gambar 1
Rasio Pendekatan Penghitungan Anggaran Pendidikan









IV. Implementasi Anggaran 20 Persen di Pusat dan Daerah

Dalam merencanakan pemanfaatan anggaran 20 persen, pemerintah menguraikan kebijakan pendidikan ke dalam dalam beberapa program yang dipandang menjadi prioritas utama yang harus segera dilakukan. Prioritas penggunaan anggaran sebanyak 20 persen dari APBN bidang pendidikan tersebut adalah untuk meningkatkan kesejahteraan guru dan dosen, menuntaskan wajib belajar 9 tahun dengan kualitas yang lebih baik, murah, dan terjangkau, akses mutu dan relevansi pendidikan menengah dan pendidikan tinggi yang lebih baik, serta mutu dan relevansi penelitian yang lebih baik. Selain itu juga memperhatikan beasiswa kepada sis/mahasiswa berprestasi serta mendapatkan jaminan melanjutkan pendidikan di manapun, memberikan perhatian pada pendidikan nonformal yang lebih baik dan penguatan tata kelola. Kerangka dasar dan arah kebijakan tersebut dituangkan dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2005-2009, Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) 2005-2025 dan Rencana Strategis (Renstra) Depdiknas 2005-2009.

4.1. Belanja Pendidikan

Untuk mencapai sasaran dalam RPJMN 2005-2009, RPJP 2005-2025, dan Renstra Depdiknas 2005-2009, maka alokasi anggaran pendidikan memperoleh porsi yang besar. Setiap tahun, sejak tahun 2004 hingga 2009, meningkat rata-rata 2,7 persen per tahun. Pada tahun 2005 pendidikan memperoleh Rp 24,9 triliun atau dengan porsi 9,29 persen dari APBN 2005. Anggaran pendidikan meningkat pesat hingga mencapai 20,1 persen dari APBN pada tahun 2009. Adapun tahapan pencapaian dana pendidikan sebesar 20 persen dari APBN antara tahun 2004-2009 berturut-turut adalah sebagai berikut:

Gambar 2
Persentase Alokasi Anggaran Pendidikan dari Total APBN, 2004-2009.



Sumber: Nota Keuangan dan Penjelasan RAPBN, berbagai tahun (2005-2009), Jakarta: Depkeu.
Catatan: Anggaran pendidikan tahun anggaran 2009 telah diperhitungkan di luar gaji pendidik dan pendidikan kedinasan.



Namun ketika berbicara angka-angka riil besaran 20 persen dari APBN, jumlah tersebut bisa sangat signifikan bahkan dramatis dibandingkan dengan kemampuan APBN itu sendiri, terutama sekali kebijakan mengenai defisit ABPN. Kebutuhan anggaran 20 persen dari APBN untuk tahun 2005 diperkirakan mencapai Rp 33,9 triliun. Terkait anggaran tahun 2005, Depdiknas berhasil merealisasikan program pembangunan pendidikan seoptimal mungkin dengan penyerapan anggaran sebesar APBN 96,15 persen dari total Rp 26,1 triliun. Angka ini menjadi Rp 43,6 triliun untuk tahun 2006. Angka tersebut dipastikan setelah dikurangi anggaran pendidikan di lingkungan Departemen Agama sebesar Rp 4,20 triliun dan anggaran gaji pendidik sebesar Rp 4,10 triliun, bertambah lagi menjadi 55,19 persen untuk tahun 2007 dan Rp 68,7 triliun untuk tahun 2008. Sedangkan untuk asumsi perkiraan 2009 akan mencapai Rp 85,2 triliun.

Selama kurun waktu satu tahun terakhir kebijakan pokok perluasan dan pemerataan akses pendidikan yang telah ditetapkan dalam Renstra juga telah mencapai beberapa hal. Antara lain peningkatan angka partisipasi kasar program wajib belajar 9 tahun untuk tingkat SD atau MI sebesar 0,85 persen dari 114,24 persen menjadi 115,13 persen. Sementara dalam mengimplementasikan kebijakan pokok peningkatan mutu dan relevansi pendidikan telah dicapai. Salah satunya adalah peningkatan nilai rata-rata ujian nasional SMP atau MTS dari 5,26 pada tahun 2003-2004 menjadi 6,28 pada tahun ajaran 2004-2005, dan 7,02 pada tahun 2005/2006, 6,87 pada tahun 2007/2008.

Gambar 3
Rasio Anggaran Pendidikan dalam RAPBN 2009
Berdasarkan Formulasi Putusan MK



Sumber: Departemen Keuangan, Nota Keuangan dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2009, Jakarta: Depkeu, 2008.




4.2. APBD

Alokasi anggaran pendidikan 20 persen dalam pendidikan telah dilakukan melalui anggaran Belanja dan Pendapatan Daerah (APBD) untuk pendidikan. Alokasi 20 persen APBD untuk pendidikan adalah amanah Pasal 49 ayat 1 (tentang Pegalokasian Dana Pendidikan) UU Sisdiknas. Setelah gaji guru dihitung sebagai pembiayaan pendidikan, saat ini hampir semua Pemda memiliki alokasi lebih dari 20 persen dari APBD untuk sektor pendidikan. Menurutnya, alokasi 20 persen itu belum cukup. Karena itu upaya memperbesar alokasi anggaran pendidikan dalam APBD harus diupayakan karena sangat mendukung program perluasan akses dan mutu pendidikan dapat segera terealisasi.

Berdasarkan akumulasi anggaran pendidikan per provinsi di tahun 2008, maka didapatkan informasi bahwa DKI Jakarta merupakan provinsi yang paling besar dalam mengalokasikan anggaran pendidikan. Namun karena populasi pada kelompok usia pendidikan di DKI Jakarta sangatr besar atau beban pembiayaannya sangat tinggi, maka setiap anak sekolahdi DKI Jakarta hanya menerima anggaran pendidikan per-kapita yang lebih rendah dibandingkan Kalimantan Timutr, Riau, dan Kepulauan Riau. Meskipun tiga provinsi itu menganggarkan lebih sedikit dibandingkan anggaran pendidikan yang dialokasikan DKI Jakarta.

Gambar 4
Total Anggaran Pendidikan vs Anggaran Pendidikan Per Kapita, Tahun 2008.










V. Distribusi Alokasi Anggaran Pendidikan di Depdiknas

5.1. Pendidikan Anak Usia Dini (PAUD) dan Pendidikan Dasar dan Menengah

Alokasi Anggaran PAUD difokuskan pada perluasan akses peserta didik ke unit penyelenggara PAUD. Alokasi anggaran untuk PAUD difokuskan pada perluasan akses. Angka partisipasi kasar (APK) PAUD saat ini mencapai 50,47 persen, sedangkan APK sekolah dasar (SD) sudah mencapai 115 persen. Selama empat tahun terakhir pemerintah secara konsisten memberikan anggaran yang cukup besar untuk PAUD.

PAUD begitu lama diabaikan dan baru mendapatkan perhatian setelah ada deklarasi Dakkar pada tahun 2000. Kemudian, Indonesia baru meresponnya pada 2002. Dari sisi anggaran, perhatian kepada PAUD dilonjakkan mulai 2005. Alokasi anggaran untuk PAUD akan lebih difokuskan pada perluasan akses. Sejak tahun 2005 sampai dengan 2007 angka partisipasi PAUD meningkat antara tiga sampai dengan empat persen setiap tahunnya. Masa anak usia dini adalah masa yang sangat strategis.

Jumlah Anggaran dalam DIPA untuk tahun anggaran 2009 sebesar Rp. 24,7 triliun, dimana anggaran tersebut meningkat dari anggaran tahun 2008 yaitu sebesar Rp.21 triliun yang merupakan konsekuensi adanya peningkatan anggaran pendidikan 20 persen. Dalam DIPA tahun anggaran 2009 tersebut, Direktorat Pembinaan TK dan SD paling banyak menerima anggaran yakni Rp.12,573 triliun. Dari Rp.12,573 triliun tersebut anggaran yang digunakan di pusat hanya Rp. 1 triliun, selebihnya untuk di daerah (dana dekonsentrasi) sebesar Rp. 11,498 triliun. Dan hampir sebagian besar dana tersebut digunakan untuk mendanai porgram BOS. Alokasi Anggaran masing-masing direktorat dan Sekretariat di lingkungan Ditjen Mandikdasmen dalam DIPA Tahun Anggaran 2009 dirincikan dalam Tabel Alokasi Anggaran Tiap Setiap Satuan Kerja di lingkungan Ditjen Mandikdasmen tahun 2009.

Tabel 2
Alokasi Anggaran Tiap Satuan Kerja di lingkungan Ditjen Mandikdasmen tahun 2009.
Menurut Distribusi Dana di Pusat dan Dana Dekonsentrasi (Daerah) (dalam Rp Juta).



Sumber: DIPA Ditjen Mandikdasmen Tahun Anggaran 2009, diolah (2009).





5.2. Anggaran Pendidikan Tinggi

Kenaikan anggaran pendidikan sebanyak 20 persen yang akan direalisasikan pemerintah pada 2009 akan digunakan diantaranya untuk merevitalisasi program-program Matematika dan Ilmu Pengetahuan Alam (IPA) di lingkup pendidikan tinggi. Hal ini dilatarbelakangi semakin berkurangnya para peminat yang mendaftar di bidang ilmu-ilmu dasar di perguruan tinggi. Dalam mendukung pelaksanaan kegiatan program yang ada di pendidikan tinggi, Ditjen Pendidikan Tinggi menyediakan anggaran sebesar 20 persen dari anggaran penelitiannya sebanyak Rp 150 miliar atau mencapai sekitar Rp 30 miliar.

Alokasi anggaran pendidikan dari APBN 2006 sebesar 20 persen tidak akan berpengaruh pada penurunan biaya pendidikan tinggi di Indo¬nesia. Pasalnya, jumlah anggar¬an tersebut masih jauh dari standar nasional. Bila anggaran bisa mencapai angka 20 persen, diprediksikan anggaran pendidikan berkisar Rp 120 triliun dari total APBN sebesar Rp 600 triliun. Pendidikan tinggi sendi¬ri mendapat 20 persen dari jumlah tersebut, yakni sekitar Rp 24 triliun. Dengan dana tersebut tidak cukup digunakan bagi PTN dan PTS yang berjumlah sekitar 4 juta mahasiswa hal ini tentunya menjadi permasalahan tersendiri yang memang harus dapat dipecahkan oleh keterbatasan anggaran yang ada. Dana sebesar Rp 24 triliun itu tidak cukup jika pembiayaan mengacu pada standar nasional. Sebab, ang¬garan untuk mahasiswa S1 sebesar Rp 18,1 juta per maha¬siswa per tahun. Bila ditotalkan untuk semua mahasiswa, akan berjumlah Rp 72 triliun per tahun. Dibandingkan dengan tahun 2008, anggaran pendidikan tinggi untuk 2009 adalah Rp 18 triliun lebih, yaitu 29,56 persen atau sepertiga dari totalitas anggaran Depdiknas. Pendanaan paling tertinggi, pasti masih berada di Ditjen Manajemen Pendidikan Dasar dan Menengah, yaitu 39,88 persen dari nilai total.

Kenaikan anggaran ini adalah sebagai indikator atas kesadaran para pengambil keputusan betapa pentingnya posisi pendidikan tinggi dalam pembangunan pendidikan Indonesia. Pendidikan tinggi memiliki peranan penting melahirkan manusia Indonesia yang aktif, mandiri, memiliki kekuatan spritual keagamaan, pengendalian diri, kepribadian, kecerdasan, akhlak mulia, serta keterampilan yang diperlukan dirinya, masyarakat, bangsa, dan Negara.

VI. Tinjauan Pada Implikasi Pendanaan Operasional Sekolah

Biaya pendidikan di tingkat sekolah berasal dari tiga sumber, yaitu pemerintah (termasuk dari hibah dan pinjaman luar negeri), keluarga siswa (baik disalurkan melalui sekolah maupun dibelanjakan sendiri), dan masyarakat (selain keluarga siswa). Banyak studi, diskusi, kebijakan, dan perhitungan biaya pendidikan untuk tingkat sekolah dewasa ini cenderung bias dana pemerintah dengan mengabaikan dana yang berasal dari keluarga siswa dan masyarakat. Pendekatan studi yang terlalu berbasis dana pemerintah mengandung kelemahan untuk memprediksikan jumlah riil biaya yang benar-benar digunakan untuk mendukung penyelenggaraan pendidikan, karena mengabaikan kontribusi orang tua siswa untuk membiayai pendidikan anak-anaknya.

Pemerintah selama ini menanggung anggaran rutin sekolah yang sebagian besar digunakan untuk membayar insentif guru atau tenaga pendidikan. Proporsi anggaran yang dialokasikan untuk gaji meliputi sebagian besar dari total penerimaan sekolah dan pemerintah. Selain itu, antara 10-20 persen dari dana pemerintah yang diterima oleh sekolah digunakan untuk pembangunan sarana pendidikan dan membiayai kegiatan belajar-mengajar. Dana yang bersumber dari pemerintah tersebut hampir seluruhnya berasal dari pemerintah pusat yang dialokasikan dalam RAPBN. Sebelum dilaksanakan otonomi daerah, dana itu ada dalam anggaran rutin Departemen yang bersangkutan, masing-masing di Depdagri untuk tingkat SD, di Depdiknas untuk SLTP, SMU, dan SMK, dan di depag untuk Madrasah (MI, MTs, dan MA). Setelah berlakunya otonomi daerah, dana-dana tersebut disalurkan langsung ke kabupaten atau kota dalam paket DAU.

Dana yang dialokasikan oleh pemerintah untuk sekolah-sekolah hanya mampu memenuhi sebagian dari anggaran rutin yang meliputi, biaya perawatan fasilitas, dan penyelenggaran PBM atau KBM. Di pihak lain, biaya keluarga sangatlah besar, baik yang langsung maupun yang tidak langsung menunjang penyelenggaraan pendidikan, atau berupa uang maupun barang. Pengeluaran manakah yang selama ini menjadi beban keluarga siswa yang akan ditanggung oleh pemerintah pada jenjang pendidikan dasar dan menengah?. Bila tidak (artinya pemerintah tetap hanya menanggung 20-30 persen dari satuan biaya per siswa), maka itu artinya tidak ada perubahan apapun sejak amandemen dilaksanakan. Bila share pemerintah hanya itu, timbul pertanyaan siapa sesungguhnya yang mesti mengendalikan sekolah. Kalau sekarang bergerak ke MBS dengan lebih banyak menyertakan orang tua atau masyarakat dalam pengambilan keputusan di tingkat sekolah, maka hal itu sesungguhnya bukan hanya karena arah kebijakan sedang mengarah ke sana, melainkan karena secara moral keluarga siswa dan masyarakat wajib dilibatkan mengingat kontribusinya yang besar terhadap pendidikan nasional.

VII. Analisis dan Rekomendasi

Berdasarkan pendekatan penyusunan anggaran pendidikan yang tersedia, maka pendekatan penyusunan anggaran pendidikan ke-8 penulis nilai paling sesuai dengan definisi anggaran pendidikan dalam Pasal 31 Ayat (4) UUD 1945. Rasio anggaran pendidikan tersebut merupakan rasio anggaran pendidikan dari pendekatan yang lebih luas, yaitu keseluruhan anggaran belanja negara karena juga memperhitungkan dana APBN untuk pendidikan yang diberikan ke daerah melalui Dana Alokasi Umum dan Dana Alokasi Khusus. Dapat kami sampaikan bahwa perhitungan rasio anggaran pendidikan ke-8, yaitu anggaran pendidikan pada semua Kementerian dan Lembaga ditambah anggaran pendidikan dalam Dana Perimbangan lalu dibagi Belanja Negara dipandang paling sesuai dan akomodatif dalam perhitungan rasio anggaran pendidikan. Hal ini membawa implikasi, bahwa anggaran pendidikan tidak hanya terdapat di Depdiknas dan Depag, namun juga di kementerian dan lembaga lainnya.

Selain itu, penulis menganalisis tiga hal utama yang membayangi penyusunan anggaran pendidikan 20 persen dan sekaligus merekomendasikan beberapa hal, yaitu sebagai berikut:

Pertama, keterbatasan penerimaan negara tidak sebanding dengan kebutuhan anggaran pendidikan yang sangat besar. Ketika kebutuhan untuk memenuhi anggaran pendidikan sangat diperlukan, maka diperlukan penghematan atau pemotongan, atau penyisihan dari anggaran untuk bidang pembangunan lainnya. Persoalannya adalah siapa yang paling berhak memutuskan bahwa anggaran pendidikan adalah yang paling prioritas. Padahal UUD 1945 tidak menyatakan bahwa pendidikan adalah bidang pembangunan yang paling prioritas, namun hanya menegaskan kebutuhan 20 persen saja.

Kedua, pemenuhan anggaran pendidikan 20 persen dengan menggunakan skenario paling maksimal (dalam arti menyisihkan komponen yang tidak boleh dimasukkan dalam anggaran pendidikan), harus diikuti dengan mekanisme pembangunan yang termanajemeni dengan baik. Jika hal ini tidak dilakukan, maka kualitas belanja pendidikan akan tidak sebanding dengan anggaran yang telah dialokasikan. Pada akhirnya, tujuan pendidikan itu sendiri akan sulit tercapai.

Ketiga, pemenuhan anggaran pendidikan 20 persen seharusnya tidak menggunakan patokan 20 persen sebagai patokan penganggaran. Batas minimal 20 persen adalah batas politis. Namun dalam penyusunan rencana pembangunan dan implementasinya harus mempertimbangkan faktor-faktor lain yang jauh lebih penting, yaitu daya dukung penerimaan negara dan penerimaan daerah serta dasar-dasar penyusunan asumsi penganggaran pendidkan yang akurat.

VIII. Kesimpulan

Sebagai akhir dari makalah ini, penulis menyimpulkan bahwa permasalahan penyusunan anggaran pendidikan 20 persen ternyata tersebar dalam beberapa dimensi, yaitu:

Pertama, dimensi landasan penetapan anggaran pendidikan 20 persen. Dimensi ini bersifat korektif, dimana anggaran pendidikan 20 persen dianggap dapat memperbaiki kondisi yang ada. Dalam konteks ini, dimensi ini juga bersifat hipotetik.

Kedua, dimensi perbedaan penetapan alokasi anggaran pendidikan 20 persen. Dimensi ini bersifat politis, karena apabila pemerintah/negara tidak menganggarkan anggaran pendidikan 20 persen maka akan dianggap sebagai ketidakberhasilan pemerintah/negara dalam melayani kebutuhan pendidikan rakyatnya. Padahal, sesungguhnya masih banyak persoalan di samping faktor pendanaan itu sendiri.

Ketiga, dimensi implementasi anggaran 20 persen di Pusat dan Daerah. Dimensi ini mengandung dimensi kebersamaan dan keadilan. Anggaran 20 persen dilihat sebagai langkah bersama antara Pemerintah Pusat dan pemerintah provinsi bersama pemerintah kabupaten/kota. Kebersamaan sangat penting agar ujung dari manajemen penganggaran pendidikan 20 persen ini adalah rakyat, bukan proses penganggaran dan pelaksanaannya itu sendiri.

Keempat, dimensi distribusi alokasi anggaran pendidikan, dalam kasus ini adalah di Depdiknas. Dimensi ini mengandung makna kualitas. Kualitas pelayanan pendidikan harus sangat menonjol dibandingkan perbaikan kinerja kementerian/lembaga yang bersifat keorganisasian belaka. Sering terjadi, anggaran yang besar justru sulit mencapai kualitas belanja yang baik akibat ketidaktepatan dalam penyusunan sasaran pelayanan pendidikan.

Kelima, dimensi pendanaan operasional sekolah. Dalam beberapa diskusi dikemukakan bahwa sekolah gratis sulit diwujudkan apabila permintaan untuk sekolah sangat besar dan ternyata berhadapan dengan kenyataan kekurangan dana operasional sekolah. Dimensi ini mengandung makna teknis-operasional bahwa pemenuhan anggaran pendidikan 20 persen tidak lalu serta merta dapat menggratiskan biaya sekolah.

--ooOOoo--

Bahan Bacaan

Adib Minnanurrachim, 20 persen APBD Kurang Menjawab Persoalan Pendidikan, 2009.
Anomin, Pagu Anggaran Tahun 2009, Jakarta: Ditjen Mandikdasmen 2009.
Bappenas-UNDP, Laporan Perkembangan Millennium Development Goals (MGDs) di Indonesia tahun 2007, Jakarta: Bappenas/UNDP, 2007.
Bappenas, Laporan Perkembangan Empat Tahun Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN 2004-2009) Tahun 2008, Jakarta: Bappenas, 2008.
Departemen Keuangan, Nota Keuangan dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2009, Jakarta: Depkeu, 2008.
Irwandi, Anggaran Pendidikan Pendidikan Tinggi, Jakarta: Ditjen Dikti, 2009.
The World Bank, Education in Indonesia: Managing the Transition to Decentralization (Indonesia Eduction Sector Review), The World Bank: Washington D.C., 2004, Volume 2.
UNDP, Bappenas, BPS, National Human Development Report 2004: The Economics of Democracy: Financing Human Development in Indonesia. Jakarta: BPS/Bappenas/UNDP, 2004.
UNDP, Human Development Report 1998, New York: Oxford Univesity Press, 1998.
UNDP, Human Development Report 2008: New York: UNDP, 2008.
World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2003/2004: Partnering for Security and Prosperity, Davos: WEF, 2004.
World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2008/2009, Davos: WEF, 2008.

Peraturan

Peraturan Pemerintah Nomor 19 tahun 2005 tentang Standarisasi Pendidikan Nasional.
Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945.
Undang-Undang Nomor 20 tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional.