Pembangunan dan Subsidi BBM

Pembangunan dan Subsidi BBM
Randy R. Wrihatnolo

I. Pendahuluan

Indonesia merupakan negara yang kaya dengan sumberdaya alam, dimana salah satunya adalah minyak dan gas bumi, namun kebutuhan energi bagi penduduk Indonesia ternyata mengandalkan pada BBM import selain dipenuhi sendiri oleh produsen BBM di dalam negeri (Pertamina, 2005). Indonesia dengan demikian sekaligus adalah produsen minyak bumi yang besar dan konsumen BBM yang besar pula. Konsumsi BBM yang sangat besar ini pada dasawarsa terakhir telah semakin nyata membebani keuangan negara.

Tabel 1. Pertumbuhan Pemakaian Energi Menurut Sektor

Kebutuhan BBM itu senantiasa meningkat, sehingga beban Pemerintah menanggung subsidi harga BBM yang sangat besar agar warga negara mampu membeli BBM sesuai daya belinya juga ikut meningkat. Di samping itu, Pemerintah juga harus menanggung beban subsidi tersembunyi berupa biaya peluang jika BBM tersebut dieksport. Saat ini, biaya lain yang harus ditanggung pemerintah adalah pengeluaran pembangunan yang ditujukan untuk kelompok masyarakat berpenghasilan rendah terutama karena masalah kemiskinan.

Subsidi BBM mengonsumsi keuangan negara sangat besar. Dalam kondisi keuangan negara yang sehat, subsidi BBM tidaklah memberatkan keuangan negara, namun dalam kondisi keuangan negara yang tidak sehat, subsidi BBM memberatkan keuangan negara. Sementara itu, kemampuan pemerintah untuk membiayai pengadaan barang publik dalam hal ini pengadaan BBM sangat terbatas karena Indonesia dihadapkan pada masalah penerimaan keuangan negara yang tidak sebanding dengan pengeluaran keuangan negara, artinya, Indonesia mengalami defisit keuangan negara. Di sisi lain, kewajiban Pemerintah sebagai penyelenggara kekuasaan pemerintahan negara kepada warga negaranya harus tetap dipenuhi. Kewajiban Pemerintah itu antara lain memperluas pemerataan pertumbuhan ekonomi, memutus rantai ketidakberdayaan sosial-ekonomi; dan meningkatkan pelayanan publik. Kewajiban ini membawa beban sangat besar pada keuangan negara. Kontradiksi antara beban pengeluaran keuangan negara yang sangat besar dan defisit keuangan negara ini memaksa Indonesia harus memperbaiki manajemen defisit keuangan negaranya. Pada sisi lain, terdapat kekhawatiran kepada posisi hutang luar negeri yang sangat besar yang berimplikasi pada beban pembayaran bunga dan pokok hutang yang sangat besar setiap tahunnya.

Tabel 2. Realisasi Subsidi dalam APBN (dalam miliar Rp)

Berkenaan dengan beban subsidi yang semakin meningkat, tetapi tidak diimbangi penerimaan keuangan negara yang stabil dan tidak berbasis pada pinjaman luar negeri, maka kondisi keuangan negara perlu segera disehatkan dengan sejumlah implikasi, yaitu antara lain menghentikan ketergantungan pada hutang luar negeri dan memaksimalkan nilai tambah BBM . Memaksimalkan nilai tambah BBM berarti Pemerintah harus menjual BBM kepada konsumen dengan harga pasar, yaitu harga yang sama dengan biaya produksinya (equal to production cost). Memaksimalkan nilai tambah BBM berarti pemerintah harus mengurangi bahkan menghentikan subsidi BBM. Namun untuk mencegah terjadinya dampak negatif akibat pengurangan atau penghapusan subsidi BBM ini maka pemerintah perlu memikirkan kebijakan alternatif yang dapat meminimalisasikan dampak negatif akibat penghapusan subsidi BBM. Salah satu bentuk kebijakan pengalihan atau kebijakan alternatif itu adalah kebijakan kompensasi penghapusan subsidi BBM yang dikhususkan bagi kelompok miskin .

Kebijakan kompensasi penghapusan subsidi BBM diyakini lebih bersahabat dengan kondisi keuangan negara dan diyakini dapat menjamin kepastian bagi peningkatan kesejahteraan rakyat khususnya kelompok miskin yang diperkirakan akan lebih menderita karena penghapusan subsidi BBM. Namun kebijakan kompensasi penghapusan subsidi BBM menghadapi kendala dalam penyaluran bantuan secara tepat sasaran. Merkanisme penyaluran bantuan yang ada selama ini diragukan efektivitasnya (LPEM UI, 2004). Lebih lanjut Bappenas menyatakan bahwa subsidi BBM tidaklah tepat sasaran, karena 40% kelompok masyarakat berpenghasilan rendah hanya mengonsumsi BBM sebanyak 16%. Sementara itu kelompok masyarakat berpenghasilan tinggi sebanyak 60% mengonsumsi BBM sebesar 80% .

Beban subsidi BBM yang semakin besar perlu dikurangi secara berkala agar tidak memberatkan keuangan negara. Akan tetapi kebijakan penghapusan subsidi BBM baik secara berkala ataupun sekaligus mempunyai dampak terhadap sebagian besar masyarakat berpenghasilan marginal sekaligus mengandung resiko politik yang sulit dijelaskan.

II. Pembangunan dan Ketidakmerataan

Pembangunan merupakan upaya pemanfaatan sumberdaya (resources utilization) secara optimal untuk meningkatkan kesejahteraan secara berkeseimbangan dan berkelanjutan. Pemanfaatannya optimal jika berdasarkan kepada kebijakan dan strategi yang tepat agar seluruh sumberdaya dapat terlibat dalam proses. Apabila kebijakan dan strategi gagal berarti pemanfaatannya tidak memberi hasil, manfaat dan dampak yang positif yaitu pulangan (return) yarig ekonomis, efektif, efisien. Kebijakan dan strategi pembangunan diarahkan kepada pemanfaatan sumberdaya lokal terutama bagi pemenuhan kebutuhan lokal dan kepentingan regional dan nasional umumnya. Ada lima sumberdaya utama (main capital) yaitu sumberdaya alami (natural capital), sumberdaya insani (human capital), sumberdaya keuangan (financial capital), sumberdaya teknologi (technological capital), sumberdaya sosial-budaya (sociocultural capital). Sumberdaya ini dimanfaatkan oleh tiga sumberdaya pengembang (developer capital) yaitu sumberdaya kelembagaan (institutional capitao, sumberdaya informasi-komunikasi (information and communication capitao dan sumberdaya jejaring (network capital). Sumberdaya utama yang dimiliki setiap individu dimanfaatkan oleh sumberdaya pengembang melalui lembaga ekonomi, keuangan dan sosial-budaya. Kesejahteraan dapat ditingkatkan melalui upaya pemanfaatan sumberdaya oleh kelembagaan melalui fasilitasi dan stimulasi yang didukung oleh sistem administrasi dan regulasi yang baik .

Pola pemanfaatan sumberdaya kebanyakan negara berkembang termasuk di Indonesia ditentukan oleh kemampuan pemerintah dan dukungan dunia usaha bersama masyarakat. Peran pemerintah amat dominan dalam Undang-undang Dasar 1945 menyangkut kewajiban mengelola sumberdaya alam. Dalam kerangka mendukung pelaksanaan tugasnya yaitu menjalankan roda pemerintahan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat maka pemerintah melakukan empat fungsi pokok yaitu administrasi dan regulasi serta fasilitasi dan stimulasi. Untuk mendukung tugas dan fungsi itu maka pemerintah melakukan peran dinamisasi dan stabilisasi serta (inter)mediasi. Jika sistem dan kelembagaan beserta sumberdaya pendukungnya tidak mampu membantu pelaksanaan tugas dan fungsi dan peran ini secara optimal maka pengelolaan sumberdaya yang memberikan manfaat secara maksimal tidak akan dapat dicapai (Fashbir, 2005:6).

Hakikat ketidakmerataan dapat dilihat dari adanya fenomena sosial-ekonomi. Fenomena sosial-ekonomi yang menggambarkan adanya ketidakmerataan itu ditandai oleh distribusi pendapatan yang tidak merata, kemiskinan, dan kekurangan gizi. Distribusi pendapat yang tidak merata diukur dengan indeks GINI, kemiskinan diukur dengan garis kemiskinan, dan kekurangan gizi diukur dengan asupan gizi anak-anak. Ketidakmerataan disebabkan oleh faktor-faktor ketidakmampuan seseorang untuk membiayai konsumsi kebutuhan hidup (kebutuhan pokok) sehari-hari dan juga ketidakmampuan seseorang untuk memiliki modal kerja .

Ketidakmerataan dapat diukur melalui konsep garis kemiskinan (GK). GK dihitung berdasarkan rata-rata pengeluaran makanan dan non-makanan per kapita pada kelompok referensi (reference population) yang telah ditetapkan. Kelompok referensi ini didefinisikan sebagai penduduk kelas marginal, yaitu mereka yang hidupnya dikategorikan berada sedikit di atas perkiraan awal GK. Perkiraan awal GK ini dihitung berdasarkan GK periode sebelumnya yang diinflate/dideflate dengan inflasi/deflasi. GK dibagi ke dalam dua bagian yaitu Garis Kemiskinan Makanan (GKM) dan Garis Kemiskinan Non-Makanan (GKNM). Jadi GK=GKM+GKNM. Batas kecukupan makanan (pangan) dihitung dari besarnya rupiah yang dikeluarkan untuk makanan yang memenuhi kebutuhan minimum energi 2100 kalori per kapita per hari. Patokan ini mengacu pada hasil Widyakarya Pangan dan Gizi 1978. Sejak tahun 1993 penghitungan kecukupan kalori ini didasarkan pada 52 komoditi makanan terpilih yang telah disesuaikan dengan pola konsumsi penduduk. Batas kecukupan non-makanan dihitung dari besarnya rupiah yang dikeluarkan untuk non makanan yang memenuhi kebutuhan minimum seperti perumahan, sandang, kesehatan, pendidikan, transportasi, dan lain-lain. Pemilihan jenis barang dan jasa non-makanan mengalami perkembangan dan penyempurnaan dari tahun ke tahun disesuaikan dengan perubahan pola konsumsi penduduk. Pada periode sebelum tahun 1993 terdiri dari 14 komoditi di perkotaan dan 12 komoditi di perdesaan .


Fenomena ketidakmerataan ini oleh Nurkse dikenal sebagai rantai setan kemiskinan. Rantai setan ini harus diputus dengan menyuntikkan subsidi kepada rakyat miskin. Hal ini merupakan dasar pemikiran dari adanya strategi menuntaskan ketidakmerataan. Tujuan strategi ini adalah meringankan beban konsumsi rumah tangga atau dengan kata lain mendapatkan tambahan pendapatan tidak langsung kepada unit rumah tangga dari kelompok masyarakat berpenghasilan rendah atau kelompok masyarakat miskin .

III. Kebijakan Publik, Subsidi dan Subsidi BBM

Kebijakan adalah sebuah landasan atau panduan bagi sebuah lembaga untuk bertindak sesuai dengan tugas dan fungsi serta peran yang telah ditetapkan . Proses kebijakan ialah upaya menata kepentingan para pelaku kebijakan sehingga aspirasi dapat terakomodasi dalam rancangan kebijakan . Subsidi merupakan bentuk instrumen kebijakan publik sebagai bentuk upaya pemerintah menyediakan barang publik. Barang publik sendiri adalah Barang publik adalah berbagai kemudahan yang disediakan pemerintah kepada masyarakat untuk menunjang kehidupan yang lebih baik. Barang publik sebagai milik publik sehingga tidak seorang dapat menguasainya sebab melawan kepentingan publik. Kadar manfaatnya diukur dari intensitas penggunaan yang memberi kepuasan kepada publik dan lembaga pengelolanya. Barang publik ini berupa prasarana dan sarana dibangun dari pajak dan retribusi serta sumber lainnya.

Daniel Mazmanian dan Paul Sabatier menyatakan bahwa peran penting dari analisis implementasi kebijakan adalah mengidentifikasikan variabel-variabel yang mempengaruhi tercapainya tujaun-tujuan formal pada keseluruhan proses implementasi. Variabel-variabel yang mempengaruhi tercapainya tujaun-tujuan formal pada keseluruhan proses implementasi dapat dikategorikan menjadi tiga bagian, yaitu (1) tingkat kemudahan/kesulitan pengendalian terhadap masalah yang akan diselesaikan oleh suatu kebijakan, (2) tingkat kemampuan keputusan kebijakan untuk menstrukturkan secara tepat proses implementasi kebijakan, dan (3) pengaruh langsung berbagai variabel politik terhadap keseimbangan dukungan bagi tujuan yang termuat dalam keputusan kebijakan tersebut. Ketiga elemen variabel tersebut merupakan faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan penerapan kebijakan. Salah satu jenis kebijakan yang akan ditelaah adalah kebijakan subsidi.

Subsidi merupakan instrument pemerintah dalam melakukan pemerataan pembangunan. Subsidi diwujudkan sebagai hasil dari suatu kebijakan public untuk memangkas harga yang diterima oleh produsen yang naik hingga di atas harga yang mampu dibayar oleh konsumen. Adanya subsidi akan membuat konsumen mampu membayar harga yang lebih rendah dari harga produsen. Suatu subsidi dapat dipandang sebagai suatu pajak negatif yang dibayarkan oleh pemerintah kepada warga negara, baik secara perorangan maupun per perusahaan. Subdidi tidak dimaksudkan untuk dibayarkan kepada seluruh lapisan warga negara .

Brahmantio Isdijoso menyatakan bahwa kebijakan harga BBM yang dianut Indonesia saat ini mengakibatkan munculnya sejumlah masalah, sehingga Indonesia memerlukan pengubahan kebijakan harga (pricing policy) BBM. Pengubahan kebijakan harga harus dilakukan dalam kerangka jangka panjang dan bertahap (long term pricing policy) dan mempertimbangkan situasi yang ada pada setiap dimensi waktu (existing condition). Berdasarkana alasan tersebut, maka pengubahan kebijakan harga dalam jangka panjang dapat dilakukan dalam empat tahap, yaitu:

Tahap pertama, yaitu harga tersubsidi dikurangi (subsidized price). Tahap ini merupakan tahap dimana subsidi BBM diturunkan hingga 20%, yang dilaksanakan tahun dalam jangka waktu 1-2 tahun.

Tahap kedua, yaitu subsidi dinolkan (zero subsidy). Pada tahap ini harga jual BBM merefleksikan biaya produksinya, yang berarti tidak ada lagi subsidi dari pemerintah. Dengan mempertimbangkan: (i) penyusunan anggaran pemerintah dan dunia usaha yang dilakukan secara tahunan, (ii) kegiatan sosialisasi rencana kebijakan zero subsidy, serta (iii) krisis multi dimesi yang masih dihadapi Indonesia, maka pelaksanaan tahap ini diperkirakan memerlukan waktu 2-3 tahun terhitung sejak tahap pertama diselesaikan.

Tahap ketiga, harga BBM disamakan dengan harga pasar (economic price). Pada tahap ini, harga BBM yang dihasilkan kilang di Indonesia relatif tidak berbeda dengan harga BBM di kilang yang menjadi benchmark perdagangan BBM di dunia, seperti kilang di Singapura atau Belanda, ditambah dengan biaya lain (misalnya biaya distribusi). Mempertimbangkan kebutuhan waktu bagi industri perminyakan di Indonesia dalam menemukan teknologi yang memungkinkan berlangsungnya diversifikasi atau fleksibilitas dari kegiatan pengilangan minyak mentah menjadi BBM, maka perkiraan pelaksanaan tahap ini sekitar 2-3 tahun sejak tahap II selesai.

Tahap keempat, yaitu harga BBM disesuaikan dengan harga pasar ditambah pajak pertambahan nilai (Economic Price and Tax). Tahap dimana harga BBM di mulut kilang menyamai harga pasar internasional dan ditambah dengan pajak BBM. Penggunaan instrumen pajak sangat tergantung pada proses legislasi. Dengan pertimbangan tersebut maka pelaksanaan tahap ini diperkirakan sekitar 2-3 tahun.

Konsep kebijakan pembangunan berbasis pemerataan dengan pertumbuhan diinstrumentasikan oleh subsidi BBM. Namun kebijakan subsidi BBM memerlukan kondisi ekonomi-makro berupa pertumbuhan ekonomi yang mantap, serta kondisi ekonomi-mikro berupa sektor riil yang sehat. Kebijakan subsidi BBM mengandung sejumlah kelemahan, oleh karena itu perlu dihapus. Sebagai gantinya perlu ada kebijakan kompensasi penghapusan subsidi harga BBM atau subsidi kompensasi kenaikan harga BBM (akibat subsidi dicabut maka harga BBM akan dinaik). Kebijakan ini diperlukan untuk meringankan beban pemerintah dan juga meringankan beban kelompok berpenghasilan rendah. Namun kebijakan ini sangat membutuhkan upaya menjamin ketepatan penyaluran bantuan serta menjamin kemanfaatan bantuan.

IV. Kesimpulan

Kebijakan penghapusan subsidi BBM secara bertahap dan menggantinya dengan kebijakan kompensasi penghapusan subsidi BBM diperlukan untuk tetap mempertahankan peningkatan pemerataan pendapatan bagi kelompok masyarakat berpenghasilan rendah. Kebijakan penghapusan subsidi BBM secara bertahap dan menggantinya dengan kebijakan kompensasi penghapusan subsidi BBM diyakini dapat meningkatkan stabilitas keuangan negara. Kebijakan penghapusan subsidi BBM secara bertahap dan menggantinya dengan kebijakan kompensasi penghapusan subsidi BBM diduga dapat meminimalkan dampak negatif dari penghapusan subsidi BBM. Kebijakan kompensasi penghapusan subsidi BBM harus memperhatikan aspek ketepatan sasaran dalam pengalokasikan bantuan (delivery mechanism) bagi kelompok masyarakat berpenghasilan rendah yang terkena dampak kenaikan harga BBM.

Daftar Pustaka

Departemen Keuangan, Nota Keuangan dan RAPBN 2004, Jakarta, 2004.
Bappenas, Penjelasan Tentang Kebijakan dan Rencana Kompensasi Subsidi BBM. Bappenas: Jakarta, 28 Februari 2005.
Budi Kussetiyono (2005). Alternatif Kebijakan Pencabutan Subsidi BBM, dalam Warta ISEI. Januari 2005, halaman 14-15.
Fashbir Noor Sidin (2005). Reposisi Kelembagaan Untuk Penguatan Peranserta Publik Dalam Proses Pembangunan Daerah. ISEI: Jakarta.
Erik Thorbecke et.al. (1992). Adjusment and Equity in Indonesia. Development Centre of the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD): Paris, halaman 50.
BPS (2004). Data dan Informasi Kemiskinan 2004: Buku I Provinsi. Badan Pusat Statistik: Jakarta, halaman 2.
Paul Procter (ed) (1978). Longman Dictionary of Contemporary English. Longman Group, Great Britain.
Hessel Nogi Tangkilisan (2003). Kebijakan Publik Untuk Pemimpin Berwawasan Internasional. Penerbit Balairung: Yogyakarta.
Daniel Mazmanian dan Paul A. Sabatier (para editor) (1981). Effective Policy Implementation. Lexington: Washington DC.
Asian Development Bank, 2002. Subsidy Design in the Power Sector. Conference on Infrastructure Development – Private Solutions for the Poor: The Asian Perspective – ADB, Manila.
Brahmantio Isdijoso (2000). Studi Dampak Penghapusan Subsidi BBM Terhadap Perekonomian, Efisiensi Dan Peluang Usaha Bagi Pertamina. Pertamina: Jakarta.

--ooOOoo--